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高校行政化内涵辨析


2021-04-04 阅读次数:

 摘要:学术界对高校行政化的内涵存在较多争议,主要分为三种观点:官本位观、过度科层观和政府同构观。官本位观未认识到官本位与行政化之间不存在必然关系;过度科层观忽视了中国熟人社会和党政权力系统特点,难以囊括高校各类组织的特点;政府同构观忽视了行政党政在价值观念、决策方式、责任承担等方面存在根本不同。高校行政化是一个复杂的组织、制度及文化体系。在组织上高校形成与上级党政机构完全相同的党政组织;在管理制度上,规则与人情并存,专业性弱行政性强、服务弱于管理;文化土壤中的官本位是行政不正之风的文化根源,进一步加剧了高校的行政化。

关键词:高校组织构架,高校行政化,高校治理体系,学术权力

一、学术界三种“行政化”观念

高校“行政化”是一个复杂的概念,当前学术界提出了如下三种具有代表性的观点:官本位观,过度科层观,政府同构观。

(一)官本位观

官本位观认为,高校行政机构和行政人员存在官僚主义作风,导致行政权力在某种程度上不受约束,僭越了学术权力和教学权力,形成高校的行政化。王建华认为,中国高校行政化并非过度科层化,而是严重的官本位或官僚化[1]23。马健生认为高校行政化,是指高校在办学理念、职能配置、组织建构、运转机制、决策管理等方面呈现出与行政机构相似的特征,使高校的官僚主义作风逐渐加强,表现出教育性和学术风气逐渐淡化的趋势和倾向。[2]别敦荣认为,由于大学行政组织制度的性质没有进行根本性的改革,所以整个组织管理工作中存在的官本位并没有改观,学校的全部办学资源掌握在各级行政管理部门和行政管理人员手中,教学科研听命于行政管理部门和行政人员[3]。官本位是在缺乏有效制度约束和监督下行政权力的膨胀与异化。

(二)过度科层观

近代以来许多行政组织的设置和运行借鉴了德国社会学家韦伯的科层制理论。中国过度科层观是学界借用西方科层制理论对高校行政化的另一种界定,认为高校行政化是行政机构过度膨胀,或行政机构对学术机构的不当干预,行政管理泛化,“干预了学术权力,或者行政部门的不适当膨胀,进而影响组织的正常运转,大致相当于‘科层化’或‘过度科层化’。”[1]23还有学者认为,行政化是以官僚科层制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用,即把大学当作行政机构来管理,把学术事务当作行政事务来管理[4]

(三)政府同构观

“政府同构观”认为高校行政化实质是高校通过组织趋同、资源依赖、观念选择等形成了与政府同形、同质、同构的组织。冯向东认为“行政化不是指大学组织自身的科层化,而是指大学按照政府行政部门的‘组织-权力架构来[5]张侃认为高校行政化的本质是高校被纳入政府体系之中,在与政府系统交互过程中日益趋同化,最终成为与政府同形同构的社会组织的现象[6]。王宾齐认为,高校行政化是指政府管理高校的体制、高校的内部组织结构、管理模式以及管理绩效评价等与政府行政化管理同质化、一致化的现象[7]

二、现行三种行政化观辨析

“行政化”概念辨析的重点是分析高校“行政化”的现实表现,并归纳出其内涵,找出“规定该对象之所以成为该对象并使其与其他对象区别开来”的本质属性。

(一)“官本位观”辨析

官本位指“以官为本,把做官看作人生目标和价值追求,并以官职大小、官阶高低来衡量人们的社会地位和人生价值”,它是权力意识的外在体现[8-9]。官本位的突出表现是利用手中权力掌控的资源直接或间接为自己或自己的利益关系人谋取不正当的显性、隐性利益,或者编织有利可图的人际关系[10]。官本位是高校行政化滋生的文化土壤,是其行政化的催化剂,是法制不健全和监督不到位的产物。但官本位并不是一种行政制度,更不是行政化,而是一种不正之风,是一种残存的封建文化。它会强化行政权力,弱化高校其它权力,加剧高校行政化的程度和范围。

以官本位来指称高校行政化有其片面性。首先,官本位和行政化之间不存在必然关系。行政机构和官员在任何社会组织中都是必然存在的,所有高校都存在着行政机构和行政人员,大学日常事务处理需要行政职能的专门化,以此提高行政效率,但行政机构的专业化和效率化不必然伴随官本位[11]。高校行政权力过大,行政机构掌管资源过多,也都是事实,但高校行政机构在进行资源分配时都有法律法规依据,并不必然存在不正之风,行政机构也不等同于官僚机构。官本位是偶然存在的,是不正之风和过街老鼠,是饱受政党和政府批判的对象。随着中国反腐败力度的加强,以及法制和监督机制的日益完善,教育系统的官本位的影响逐渐减弱。

再次,从高校与教育行政主管机构的关系来看,教育行政机构的官本位并不必然导致高校行政化。政府教育主管机构和高校是两种不同性质的机构。即使教育行政机构出现官本位现象,也不必然会传递至高校组织机构内部,对其运行产生直接、明显的影响,两者不一定存在共振现象。行政机构官本位强化或弱化并不必然导致高校行政化的强化或弱化。换言之,如果行政主管机构的官本位消失了,高校行政化会随之消失吗?其实不然。高校仍然有可能被当作行政部门运作,高校自身组织特性和规律仍然有可能被忽视,教学科研依旧听命于行政管理部门和人员,高校行政化仍然存在。

最后,从高校内部来看,高校是复杂的社会组织,既有学术和教育属性,也有行政属性。遵循学术规律研究和传播高深学问,尊重人才成长规律培养高素质人才,利用专业知识服务社会是高校的根本职能。高校在完成这些职能的过程中需要建立高效率的行政机构并充分发挥其作用,但高校行政机构的存在及其专业化是为了更加高效地服务学术和教育职能。因此学术和教育属性居于主导地位,行政属性居于辅助和附属地位,两种属性具有主次之分。如果高校能够保持独立自主的学术和教学组织特性,作为附属的行政属性就难以凸显,即使行政机构存在官本位也难以导致整个高校的行政化,不会对整个高校科研、教学等产生广泛影响。

有行政机构并不必然有官本位,高校行政化并不必然伴随官本位;教育行政机构的官本位也不必导致高校行政化,高校行政属性的附属地位决定高校难以行政化。总之,官本位不是高校行政化的本质属性,用“官本位”界定“行政化”在某种程度上以偶然性、片面性取代了必然性和整体性。

(二)“过度科层观”辨析

过度科层观用“过度科层化”指代高校的“行政化”,也有待商榷。科层制由韦伯提出,是“结构和运行均为成文的规章制度高度控制的组织和制度”,具有专业性、等级性、效率性、非人格化等理性特征。目前中国高校由于规模不断扩大、组织日益复杂、功能不断增多,为了提高管理效率而采用科层制[12-13]。但中国高校的组织构成和管理制度比较复杂,以过度科层化概括不够精确。

首先,中国高校不仅呈现较强的科层制特征,而且受熟人社会强关系的影响,严格来说并非科层制,而是两者的组合。西方科层制的基础是陌生社会中人与人的关系较弱,主要依靠制度维系。强熟人社会倾向依据关系强度,即“潜规则”而不是规则运行[14]10。强熟人社会与科层制的理性、规则存在一定的冲突,严格遵守法规的科层制在中国并未得到完全认同和遵守,科层制也就难以真正实施。由此运行规则和监督机制缺位,法规制度不健全和人情逾越制度的现象在某种程度上并非鲜见。

其次,为了更好地贯彻党的领导,中国高校党政两个权力体系的行政级别和待遇对等,都掌握一定的人财物等方面的资源配置权和政策决定权,是政治与行政权力交叉重叠,政治观念与行政执行的融合,这与科层制的单一权力配置原则,以及行政权力与政治权力的分离并不相同。科层制或科层化对中国高校的权力和规则描述不够准确。

最后,用“科层化”难以囊括中国高校各类组织的特点。中国高校不同组织的科层化程度存在差异。高校是一个复杂的社会组织,有党团组织系统,有行政管理系统,有院系所等研究机构和学院基层教学组织,有主管学术评议、职称评定的学术系统,有教代会、工会等民主监督系统,还有后勤社会化服务系统,这些组织的性质和使命不同,其科层化程度也不一样。当前高校党政系统以“上下服从关系”为基础进行“等级治理”,采取命令、规制等方式,确保“行政管理自上而下的统一性和行政权力行使的效率性”,等级制非常明显[15-16]。但其他组织机构的科层化不同程度地减弱,学术机构的科层化程度最低。有些高校学术组织呈现多权力角力的现象,基层学院组织呈现扁平化管理特征。对这些组织的特性很难用科层化这个概念来把握。因此,“过度科层观”不能准确地描述高校行政化的全貌。

(三)政府同构观辨析

政府同构观着力于政府与高校的关系,但中国高校是“党委领导下的校长负责制”,高校党委和行政两种机构分别代表政治和行政两种力量,党委领导行政,共同参与高校决策。“政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的国家活动,而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动,是合法的、明细而且系统的执行活动。”[17]政治与行政不可分割,在实践中是相互联系的两个变量[1]28。政治追求的首要价值是民主,体现多元主体参与;行政追求的首要价值是效率,政策的执行应当追求集中统一[18]

政治与行政两种权力在各国高校的表现并不相同。例如欧美国家实施校长制或董事会治校制,政治权力只是渗透或间接影响高校管理。中国高校的高、中层党政领导经常交替任免,相互替代或兼任。党委和行政领导通常都从事过党政两个领域的工作。校长和副校长通常兼任党委副书记,参加党委会。党委领导一般兼任常务副校长,参加校长办公会。除了领导干部交叉任免或兼职外,管理的核心环节“决策”同样体现了党政权力的融合。党章规定“凡属重大问题……集体讨论”,这个集体成员既有党员领导,又有行政干部,党政共同决策成为常态,党委书记和校长在实践中“政治”与“行政”融合[19]

因此,政府同构观难以解读高校党政共治的种种现象。目前学界论及“高校行政化”时,党政也通常被视为“行政”,实际两者的内涵并不相同。讨论行政管理,只涉及行政权力,强调效率;讨论高校管理,则强调党委领导下的校长负责制,涉及民主和效率,重在党委领导行政。政府同构观以“行政”代替“党政”,但两者不宜混淆或替代,否则在管理和问责中可能造成双方角色的混乱或摩擦冲突,以及相互推诿和无人负责。如何趋利避害,更好发挥党委领导和行政负责的双重优势亟待在高校管理中明确和贯彻。

综上所述,对高校行政化内涵的分析,应准确把握行政化的本质属性,分析行政化的复杂表现。高校行政化与官本位之间不存在必然联系,行政机构的官本位不必然导致高校的行政化,官本位不是高校行政化的本质属性;“过度科层观”侧重于行政权力与学术权力的关系,但基于中国的熟人社会背景,以科层化指代行政化不够精确,对高校党政权力和规则描述不够准确,没有全面反映高校内部不同组织的特性;政府同构观以“行政”代替“党政”,忽视了党政领导和行政负责的根本区别。

三、高校行政化的含义

高校行政化是一个内涵丰富、外延复杂的概念,不能从一个方面以偏概全地归纳高校行政化的含义,而应在全面分析其现象的基础上概括其本质。作为一种复杂的管理现象,高校行政化的实质是在中国官本位文化尚未清除的背景下,高校党政机构与上级党政机构同形同构,其权力运行机制通过模仿西方科层制形成中国式科层制。组织同形同构、中国式科层制和官本位之间形成组织、制度和文化上的交叉影响。对高校行政化的解析有利于当前“管评办”分离、“放管服”改革,建立多元主体共治、依法治校的现代高校治理制度。

(一)同形同构:高校成为党政附属机构

组织架构是“在组织中决定人行为的首要因素”,中国高校组织构架基本上是按照上级党政机构建立起来的,与上级党政机构同构,这具有一定的合理性[20]。组织同构的最大优势是强化上级党政部门与高校管理的无缝对接,党的各项政策方针第一时间进校园,党政机构对高校的管理更加顺畅、快捷和深入。保持组织同构,是坚持党对一切工作的领导的重要体现,彰显了中国特色社会主义大学的特征[21]。习近平在全国高校党建会议上强调加强党对高校的领导,是办好中国特色社会主义大学的根本保证。[22]

但是组织同构并非要求高校负责具体事务的机构都要与上级党政机构完全相同。高校作为学术和教学组织,如何在坚持党的领导的前提下又保持高校的自主性,是当前“放管服”改革深入探讨的问题。加强党的领导,主要体现在重大问题的决策中经过党委会讨论,在监督环节发挥党组织的作用,发挥党员的先锋模范作用。发挥高校自主性,需要高校设立完成自身使命的特殊组织,例如学术组织、教学组织、学生组织,这些组织的结构和制度必然与上级党政组织不同。

所以,组织同构有两层含义,一层是抽象意义上的同构,另一层是具体意义上的同构。在抽象意义上,高校组织机构必须与上级党政组织同构,这种同构主要是在意识形态和党的领导方面的同构;这种同构是完全必要的,具有重要的现实意义。在具体意义上,高校必须完成自己的学术和教学使命,建立能够顺利完成其特殊使命的组织构架和制度体系。这种同构具有危害性,应该加以清除。我们所批判和否定的高校行政化是指这一层面的组织同构。

当前高校行政化的鲜明表现就是具体层面的同构,即高校与主管部门同构。这种同构在高校内部演化生成过于强大的首脑机关,导致高校权力结构上重下轻,权力过于集中,且以单一行政管理手段为主。高校这种组织机构和权力机构容易滋长“官僚主义”,不利于高校加强党的领导;也制约了高校基层组织、民主监督机构等发挥作用,影响了学术组织发挥独特的功能,不利于高校的长远发展。

查阅湖北省教育厅现有23个机关处室,管理高校的机关处室约21[23]。省教育厅所管辖高校与其保持高度的同构。例如湖北理工学院、湖北经济学院、湖北师范大学均有24-29个机关职能部门,与教育厅的部门名称类似。高校机构与教育行政部门雷同,权力运行模式由上至下,校内高层权力集中,机构庞大,形成金字塔式结构,套用政府机关行政级别,一级管一级,隶属关系清晰。[24]高校上层党政机构是权力主体,是决策部门,其分属的各部门职责广泛,职能强盛,起执行作用;高校下属的各院系按照不同学科和专业性质分别设置党政机构,是高校内部学术、教学和行政管理的基层组织,承担了大量学术任务,但并不拥有相应的决策权力。高校学术机构和民主监督机构,如学校教职工代表大会、工会、学术委员会、教师职务(称)评审委员会、学位评定委员会等处于从属地位。这些机构有时演化为另一种形式的行政机构,能否成为学术监督机构与其人员是否担任行政职务具有高度相关性[25]

组织架构勾勒出了组织的运行蓝图和框架,影响着组织人员的价值取向和思维方式,以及组织各部门的分工协作、联结方式、责权分配等。高校与党政部门的机构同构,高校内部形成头重脚轻型的权力结构,影响着高校的组织属性,为高校行政化提供了组织保证。与“放管服”改革相配套的机构精简(或合并)以及服务多元利益主体的机构整合的目标还任重道远。

(二)模仿和演化:形成中国式科层制

“科层制”作为现代组织通用的管理方式,是一个“舶来品”。在本土化过程中中国高校以同构组织为载体,模仿和形成了有别于西方科层制特征的中国式科层制。受传统“熟人社会”和高校管理体制影响,在“放管服”改革尚未到位的情况下,中国科层制具有规则与人情并存、专业性弱行政性强、服务弱于管理等行政化症结。

与西方科层制不同,中国除了理性规则外,人情关系渗透并影响着规则的运行。人情关系指人际关系的紧密程度,它不仅包含朋友、师生和同学关系,还涵盖基于利益考量、经过“经营”衍生出的复杂关系。这种人情关系严重影响高校法律、规则的运行,出现一种破损的科层制,在资源分配、成果或项目的评定以及人员选拔等各方面的决策中,人情发挥了重要“作用”。“人情”既有“文化”陈旧惯习的温床,又处处寻找法规的“漏洞”,以潜在、隐秘的方式影响相关人员的价值判断和决策倾向,对正式规则造成冲击,甚至导致其仪式化和空心化。人情关系作为非正式组织关系,是正式组织关系的补充,有其存在的必然性,甚至必要性,但对于谋取个人利益、破坏法治的“人情”,则需要基于中国文化背景下的伦理约束和监管。

在专业性上,科层制旨在资历限制下根据客观标准选拔资深官员,提升技术能力[26]。中国科层制则弱化了专业性,强化了行政管理。在重要负责人的任免上,大学校长和党委成员主要由上级党委任命。尽管党委任命高校领导并不必然会导致行政化,但上级党委组织部沿用党政机关干部选拔政策选拔高校主要干部,忽视高校领导在专业、能力或者职业道德上的特殊要求,例如高校与社会机构具有通用的部、厅级等行政级别,某市委副书记兼任某大学党委书记,某部委的司长、局长升为某重点大学校长,是教育领域常见现象[27]。在高校治理结构上,中国的行政指令色彩强于管理的专业性要求。相比北美大学权力分散、下沉、去中心的殿堂式组织结构,中国属于典型的权力垂直和集中于校部高层的金字塔形[14]15。学校的资源配置、人事安排、专业发展等权力集中于学校上层,且这些权力的实施和运行高度依赖行政系统,而非专业和技术手段,例如,在经费分配和使用上,行政级别越高,掌管经费越多。从上级主管部门到高校的高中层,财务的预算和支出决定权逐层递减,底层教师普遍处于既不知情、也无权参与状态。

高校科层制设立的初衷是提高服务科研和教学的效率与水平,但中国科层制的服务目的和管理手段定位不清,导致“为管理而管理”。当前“管办评”分离、“放管服”渐进式改革都力求重塑管理与服务的关系,也取得了一定成果,但尚未得到根本改观。在主管部门与高校关系上,尽管政府已经取消了许多行政审批事项,逐渐转变监管理念和方式,但教育主管部门仍然“放不下”,高校(尤其地方高校)普遍认为政府管制依旧过多过细,办学自主权无法落实[28]。在高校内部,领导者越管越多、管理依赖金钱激励、常规管理追求与俱新。”[29]在专业建设、课程设置、资源配置等方面依赖高、中层决策,教师、学生、家长、社区等利益相关者较少参与日常管理,致使管理者越来越忙。目前普遍推行的量化绩效管理,犹如一个带有吸铁石的巨轮,把高校主要的人财物和许多机构、制度都卷入其体系之中,高校排名、高校行政干部职务升迁、教师职称晋升等无不与绩效完美地融合在一起。它在促进高校发展的同时,也加剧了行政化倾向。目前高校管理规则越来越多,越来越,规则的增加、更新如果仅以追求工作成绩遵循规则本身为目标,就有可能本末倒置,以规则要求取代组织目标,增加行政化的倾向[30]

(三)官本位:行政化的文化根源

官本位是高校行政化的潜在文化根源,在缺乏有效监督的条件下,官本位催化、加剧了高校行政化。尽管高校行政化并不必然伴随官本位,但是行政官员或行政机构是官本位寄生的载体,传统特权文化是官本位滋生的土壤,校内外监管乏力是官本位产生的条件。官员通过显性或隐性地异化和扩张行政权力谋求私利,越过学术边界,修改学术规则,干预学术事务和权力,造成或加剧高校的行政化,官本位在现行高校体系中仍然有其局部表现。

官本位源自中国封建社会的特权心理,高校行政化的潜在根源在历史与文化的深处,发端于社会政治与行政制度的现实土壤中[31]。在封建社会里人们通过血缘认同而形成光宗耀祖的家族使命,而实现光宗耀祖的根本途径就是做官,官本位成为传统社会根深蒂固的心理。这种心理在当前中国高校和知识分子群体中仍有影响,即人们常说的学而优则仕,一些大学教授争当处长、副处长已不是个别现象,就足以证明官本位在高校的影响之深。即使海外归来的留学生也难以幸免,曾任中科大校长的朱清时希望通过引进人才改变国内现状,却发现他们“思想和行为方式渐渐发生变化,……大家已不在意交流新思想,而是崇拜权力和地位。”[32]

从另外一个角度来看,官本位之所以有影响,与中国高校现行权力缺乏监督不无关系。在党政权力缺乏有效监督的情况下,那种高高在上、脱离实际、颐指气使、甚至牟取私利的官本位作风,得以逾越党政管理规章,造成不符合高校学术和育人规律的管理现象,“行政权力领导和主导学术活动、外行评价和控制内行、以学术兑换权力、以权力掠夺学术成果等现象在大学中习以为常。”[33]学而优则仕仕而优则学相互影响,共同加剧了高校行政化。加强法制监督,以法治思维和法治方式推进依法治校是祛除行政化,实现高校治理体系现代化的重要抓手[34]

总之,组织同构、科层制的演化和官本位的封建残余,从组织机构、运行制度及行政文化三个方面共同构成了高校行政化。高校行政化具体表现为以下三个方面:在组织机构上主动或被动地与上级主管部门同形同构,高校等同于党政机构;在管理制度上,规则与人情并存,专业性弱行政性强、服务弱于管理;在文化上根源于官本位。高校行政化是一个复杂的组织、制度、文化体系,盲人摸象式的论述容易以偏概全,不能指导人们深入认识当前高校行政化的危害。对高校行政化的组织、制度、文化的解析旨在提升高校治理能力,为建立“放管服”分离的高校现代治理体系提供观念和路径参考。

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