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新时代推进大学依法治校研究——基于大学章程实施现状调查


2019-08-08 阅读次数:

摘要:基于笔者参与的高校师生对大学章程实施状况的调查,对取得的数据进行了整理和分析,调查包括了高校师生对章程的认知情况、校内基本制度的执行情况、章程实施中的问题等方面。在全面依法治国的伟大进程中,大学章程实施中存在可操作性、协调性和宣传教育等方面的问题。在此基础上,需对新时代如何立足大学章程推进大学全面依法治校理教提出完善建议。

关键词:依法治校,大学章程,法治

[本文受中央高校基本科研业务费项目(FRF-TP-17-033A2)资助]

1 现有大学章程状况

首先,截至2018年底,全国上千所高校普遍制定了大学章程。2011年时,全国仅有26所公办高校制定了章程。到2015年,全国所有“211”工程高校的章程制定完成,并提出“力争2015年底基本实现全国高校一校一章程格局”。据笔者统计,教育部已公开的最后一份大学章程为20172月的第113号核准书,省属高校和教育行政部门核准的时间略滞后,如陕西、湖北等省教育厅公开的最后一份大学章程核准时间为20175月,北京市教委公开的最后一份大学章程核准批复为20181月。可见,全国在2018年基本完成了大学章程的制定核准工作。

其次,大学章程内容结构普遍完整,突出依法治校理教的主线,既明确了高校立德树人的性质,又突出了现代大学制度的发展重点和抓手。但各校章程繁简不一,根据对已有的大学章程了解和有关研究文献进行梳理发现,各校章程文本长度和内容繁简程度不一,大多数学校章程在八千至一万二千字之间,字数最多的达到二万五千字,字数最少的只有三千多字。在结构体例上一般都包括“总则”“治理结构”“教师与学生”和“附则”等项内容,大部分规定了“财务、资产、后勤和经费”“学校、校友和社会”“标示和校庆日”“教学和科研单位”等项内容。

再次,大学章程一定程度上涵盖了高校治理结构的基本方面。从法理上说,大学章程是上承国家法律法规和教育政策,下启大学内部管理制度的有机协调,是大学发展、建设与管理的“基本法”。从已公布的大学章程要素的构成情况来看,基本建立了一个比较完整、全面的治理结构体系。章程既按照《高等教育法》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》落实党委领导下的校长负责制,又回应了建设现代大学制度的呼声和具体要求,总体上可认为其体现了建设现代大学制度的总体趋势和要求。

最后,已经制定的大学章程也需要不断完善。一是在治理机制上,下一步需要制定一套确保章程有效运转的保障机制,否则将在很大程度上影响章程真正有效发挥治理作用。二是在治理结构上,如何发挥教师和学生及其组织作为高校主体的作用,章程对师生在校内治理地位和功能中没有得到很好的挖掘和保障,这也是很多高校都存在的共性问题。同时应该基于大学的科学研究与人才培养两项基本工作创建高效率的治理结构。三是在治理手段上,在学校机构的权力边界、决策机制、校务公开等方面规范依然抽象笼统,缺乏实践的可操作性和对违反章程行为的规制措施,导致章程仅是停留在“纸上的规范”而不是“运行中的规范”。

2 高校师生对大学章程实施状况的调查和分析

2.1 本次调查的基本情况

“高校师生对大学章程实施状况的调查”主要采用了调查问卷的方式。问卷共设计问题51个,其中关于章程认知相关问题5个,主要是是否知道所在高校是否制定了章程、对其内容是否了解等。关于章程内容的问题6个,其中包括目前高校章程中的基本内容是否完备、对章程内容的重要性排序。关于学术委员会制度的问题9个,主要调查了对学术委员会的认识、职权、产生程序等方面。关于教代会(或学代会)制度的问题5个,主要对教代会制度实施状况、师生改善的需求做了一定的调查。关于章程的作用问题4个,调查了章程作用的认识状况,目前是否实现了预想的目的等观点。关于章程冲突解决的问题4个,就是否遇到章程与文件冲突,冲突如何解决进行了调查。此外还有涉及被调查者身份、学历、岗位等基础信息的问题。调查共计回收有效数据148份。

2.2 调查所反映出的师生对大学章程实施的认识情况

1)关于章程认知方面,81%的被调查者认为制定大学章程是必要的,57%的人不清楚自己的学校是否制定了大学章程,在确定所在学校有大学章程的群体中仅有34%表示知道章程的基本或具体内容,多数人选择看过章程有简单印象或者没有看过。同时,受访者认为章程宣传教育的主要对象,重要性依次应为学校领导、教师、学生。

关于大学章程内容的数据,反映被调查者的法治意识较强,希望在章程中设置明确的权利义务规范,以及更加明确的程序。其中,在章程中应当包括的内容这一问题上,排在首位有84%的人选择了“教师或学生的权利义务”,其后获得较高选择的有:“解决权益纠纷的程序”为65%,“学校机构和组织的设置”为63%,“机构组织的职权与界限(如学术委员会、学生代表大会等)”为60%,同时这几项也是被调查者认为自己最为关心的内容。在需要完善细化的内容上,学生群体在章程完善奖学金、纪律处分等奖惩规则与程序选项上最多,为73%;教师群体在人事晋升、职级评定、纪律处分等规则与程序选项上最多,为79%

2)在大学内部制度方面,我们主要围绕教代会(或学代会)和学术委员会制度展开。教代会(或学代会)制度已实行多年较为成熟,因此问题聚焦于师生关心期待与落实的情况,在被访者中有81%最关注教代会(或学代会)“对学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设等重大问题提出意见和建议”的职能,相应的有47%的被访者认为这一职能落实上需要加强,均为最高;排在第二位的是“监督学校章程、规章制度和决策的落实,提出整改意见和建议”,有52%的人关注这一职能,同时38%认为落实上需要加强。这反映出师生的关注与现实仍存有差距。对于如何改善和加强教代会(或学代会)职能,有44%的人选择可以通过增加代表提议和建议的途径,有27%的人认为可以通过增加专题会议的方式改进。

关于学术委员会方面,被访者对学术委员会的产生、组成和职权知悉程度较教代会(或学代会)要低。同时也对学术委员会的组成和运作有一定想法,如学术委员会组成上,81%的受访师生认为其应主要由教授组成,并适当安排副教授和从事教学科研的其他教职人员的代表参加。75%的受访者认同学术委员会应该被赋予从学术角度判断是否符合本单位的学科建设和发展方面的权力(包括否决权)。

3)关于章程实施的有关问题。36%的受访者选择曾在学习工作中,遇到过校内政策文件与章程冲突的情况,其中,最终按章程办理(含按章程规定撤销或修改了具体文件)的有55%,按具体文件办理的有24%,没能解决的有21%。在未遇到冲突情况的群体中,认为应执行章程(含申请撤销具体文件)的占44%,认为会无法解决的也有24%;对于如何寻求解决冲突问题,则有91%表示不知道。这一数据既反映了在多数情况下大学能够按章程办事,也反映出章程的全面落实仍有较长的路要走。相应地,师生主观上在这方面的信心依然不高,更需要各个高校多做努力。

对现有章程内容和执行,师生认为存在的最主要问题依次是:①章程缺少操作和执行的程序规定;②内容笼统且没有配套文件不易执行;③章程缺少某些重要内容。基于以上,关于章程实施中的不足如何改善,师生在调查中认为应该新制定落实章程规定的细则的占44%、建立违反章程行为的追究惩罚机制的占35%、清理校内违反章程的政策文件的占18%

2.3 对调查的总结分析

第一,大学章程的部分内容的可操作性不强。这表现为,大学章程的宣示性规范普遍存在,执行操作性规范不足。部分内容重复上位法过多,而对符合本校自身特色、实践中具体做法的整理和纳入不够。在一些条款规范中,没有相应的责任主体和违规罚则,也缺少关于正当程序的规则。第二,大学章程与校内其他规范的协调性不强。既包括大学在章程制定后与原有校内文件规范的冲突,也有章程作出规定后没有及时制定配套细则或者程序。在校内机构的权力边界、决策机制等方面缺乏系统的规范。第三,大学章程的宣传教育有效性不够。存在制定章程时宣传“一阵风”,而没有长效教育机制。例如学生手册中,大到《高等教育法》,小到涉及图书馆、宿舍管理的文件,均有誊录,唯独却没有本校章程的只言片语。第四,大学章程对科学研究和人才培养的制度保障不足。章程对如何激励教学科研人员更好地开展科学研究和教学的问题上着墨不多,应当对行政和教辅部门服务保障于科学研究和教学培养的中心工作有所要求,对人才培养中的本科教学、研究生导师培养制度等加深认识、创新工作模式,努力构建以科教融合为基础的高质量人才培养模式。

3 推进新时代全面依法治校工作的建议

大学章程有了,关键还是落实。习近平总书记指出:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好,管用不管用、能不能解决实际问题。”尤其是在高校,知识分子密集、知识密集、社会关注密集的情况下,大学章程实际运行效果如何,确实需要引起高度重视。

第一,加强党对依法治校理教工作的领导。从大学章程的制定、实施和不断完善的过程来看,高校党组织必须坚持和实现领导全体师生对本校章程的制定和修改、保证章程的有效执行和落实、支持校内各级组织和机构按章程良性运行、带头遵守章程的各项规定。要通过章程制定和实施这一法治化的方式,使党的教育方针在大学落地生根、开花结果,确保高校培养社会主义建设者和接班人的正确方向。

第二,坚持落实已制定的大学章程。法律的生命在于施行,大学章程作为每一所高校的“基本法”也不例外。教育部或省级教育主管部门核准之后,大学章程这项工作不是结束,而是开始。依法治校,狭义地讲就是依章程之治,在高校的各项工作中必须坚持依据宪法、法律和有关教育法规,也要依照本校的章程。依章程办事就是最好的落实,也是依法治校的具体落实。

第三,增强大学章程的宣传教育有效性和长效机制。大部分高校章程,虽然制定、核准了,但要在领导干部、教职员工、学生的学习工作中形成学习章程、了解章程、遵循章程办事的习惯,难以一蹴而就,需要经历一段时间过程。同时注重发挥领导干部这个“关键少数”在贯彻运用法治思维和法治方式推动全面依法治校中的关键作用。因此,在一段时期内要对章程的宣传教育工作坚持不懈、久久为功。

第四,大学章程应更好地服务保障科学研究和人才培养任务。科学研究支撑和引领了大学人才培养,章程应该为此提供更好的制度保障,促进高校完善治理结构、科学发展。高校应当通过章程确立符合科学规律、激发教师活力、减负增效的科研保障机制,同时也为科教融合体制下以学生自由发展为中心的人才培养建立保障机制。这一机制应当也必须由章程来建构,因为章程确定了高校内部的基本架构和运行机理,如何能够服务和保障好科学研究和人才培养,也必然是其应有之义。

第五,完善章程内容,大力提升依法治校水平。一是要普遍进行校内文件清理,建立规章冲突解决途径。如中国政法大学在大学章程制定以后,专门在全校范围开展规章制度清理工作。又如,苏州大学在清理校内600项规章文件中,保留的285项占47.5%;需废止的138项占23%;拟修改或新制的177项占29.5%。可见,配合章程实施和学校发展改革的实际整理规章和文件,使章程成为校内制度建设的核心,又应当为可能出现的冲突设定一个合理方式和程序,提供法治化、长久性的解决方案。二是补足短板,完善章程和相关制度。高校作为法律主体与师生和其他单位发生纠纷的情况屡见不鲜,但在诉讼中却经常处于不利,这反映了部分高校自身法治水平的不足。大学一定要努力将以往校内规章中的欠缺加以弥补,尤其是程序规范等自章程至其他校内规章均要有充分完善。应着重健全有关师生的权利救济和纠纷解决机制的内容,从实体和程序两方面提升纠纷申诉处理的公正性。大力提升依法治校水平,即是贯彻全面依法治国在大学的具体实践。

第六,坚持依法依章程治校与立德树人教育相结合。高等学校是育人的地方,立德树人是根本任务。法律、章程、纪律是成文的道德要求,道德是人内心善良美好的追求,二者都是为了人的健全发展和社会进步服务的。党的十八大以来,全面依法治国与以德治国相结合的水平不断提高,大学育人的过程更应将依法治校与立德树人相融合,实现更高水平的人才培养。

第七,探索内部治理结构的创新实践,不断完善章程内容。随着高等教育创新发展,高校都会有独特和丰富的内部治理实践。既包括教代会(或学代会)等师生参与学校民主管理具体方式和程序,也包括学校与学院、学术权力与行政权力的区分界限、决策流程等等。良好而富于学校特色的实践,将使众多高校的大学章程丰满而多彩。

结语

习近平总书记指出:“世界上一些国家虽然一度实现快速发展,但并没有顺利迈进现代化门槛,而是落入这样或那样的‘陷阱’,很大程度上与法治不彰密切相关。小智治事,中智治人,大智立法。”新时代高等教育处于优先发展地位,大学要高质量、现代化发展,必须把大学章程这项制度基础打牢,才能行稳致远。

参考文献:

[1]中共中央文献研究室.《习近平关于全面依法治国论述摘编》[M].北京:中央文献出版社,2015.

[2]冯玉军.《法治中国:中西比较与道路模式》[M].北京:北京师范大学出版社,2017.

[3]陈宝生.全面推进依法治教为加快教育现代化、建设教育强国提供坚实保障[N].中国教育报,2018-12-25001.

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来源: 《中国高校科技》

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