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韩国振兴产业教育法及其启示——韩国《振兴产业教育及促进产学研合作相关法》探析


2021-01-02 阅读次数:

 摘要:韩国产业教育立法形成了比较完善的法律体系,其《振兴产业教育及促进产学研合作相关法》的主要亮点有精细的产业教育顶层设计,与时俱进的产业教育实施内容,完善的产业教育保障机制。我国发展产业教育应当借鉴韩国的经验:重在强化政府责任担当,明确产业教育角色定位;拓宽产业教育主体,构建产业教育共同体;创新产业教育内容,提升产业教育质量;科学立法,为产业教育提供制度保障。

关键词:韩国,产业教育,启示

20191219日人民网源引韩联社报道,韩国人均国民总收入每年平均增幅达10%,韩国战争后每7年翻一番,2018年韩国人均国民总收入达到3.3434万美元,2018年韩国人均国民总收入较1953年增加503倍。[1]在这个经济基础差底子薄、人口密度大、自然资源少的国度里,韩国如何能够实现其经济腾飞并一直保持?值得我们去研究。研究发现,韩国与英国、美国等国家不同,一直重视产业教育,是世界上少有的一直特别重视产业教育发展的发达国家,其机械制造、电子、美容等产业一直引领世界产业发展,其经济的快速发展很大程度上归功于产业教育的成就,而韩国产业教育取得成功的一个重要法宝就是重视产业教育立法。

一、韩国产业教育法律体系

韩国的产业教育法不是孤立存在的,而是形成了一个自上而下、多层次、多领域、全系统、横向纵向均成体系的法律系统。在教育领域,韩国国家层面制定了《教育法》、《初·中等教育法》、《高等教育法》及其执行令、《职业教育和培训促进法》、《振兴产业教育及促进产学研合作相关法》及其执行令、《终身教育法》、《私立学校法》等法律,在与教育相关的领域制定了《劳动者职业能力开发法》、《劳动基准法》、《关于技术转让和促进事业化相关法》、《发明振兴法》、《产业技术革新促进法》、《国有财产法》、《公共财产及物品管理法》、《医疗技师等相关法》等等,这些法律与教育上的法律协调一致共同构成产业教育法的横向内容法律体系。地方自治团体市、道也制定了适合于本地区的产业教育法规,与教育基本法、教育单行法等构成了产业教育的纵向层次法律体系。韩国的产业教育法主要体现在《振兴产业教育及促进产学研合作相关法》的内容上,其于1963年开始颁布实施,历经多次修改,现行使用的是20171128日修改、2018529日开始实施的法律。另外,韩国政府为更好地执行此法,也以总统令的形式颁布了《振兴产业教育及促进产学研合作相关法执行令》,教育部也以教育部令的形式颁布了《振兴产业教育及促进产学研合作相关法实施规定》。

二、韩国《振兴产业教育及促进产学研合作相关法》的主要亮点

韩国《振兴产业教育及促进产学研合作相关法》共包含总则、产业教育的振兴、国家产学研合作委员会、国家和地方自治团体的负担、促进产学研合作、附则等六个部分,虽然仅有46条,但内容规定得非常详实,条文共有10000多字,每条平均约300字,其内容主要有以下亮点。

(一)精细的产业教育顶层设计

产业教育顶层设计事关产业教育基础性、全局性和关键性的工作,韩国《振兴产业教育及促进产学研合作相关法》非常重视产业教育的顶层设计。

1.明确产业教育的概念、目的

韩国为做好产业教育顶层设计,首先明确产业教育的概念和目的,以确保产业教育的方向不被偏离。《振兴产业教育及促进产学研合作相关法》专门界定了产业教育的概念和目的。产业教育是产业教育机构为使学生学习从事产业或创业所需的知识和技术,培养企业家精神而进行的教育。[2]产业教育的目的是以教育和研究的联系为基础,培养符合工业社会要求的创新型产业人才,建立有效的研究开发体制,进而开发、普及、扩充、事业化产业发展所需的知识和技术,以利于地方和国家的发展。[3]

2.制定详细的产业教育计划

韩国的产业教育计划分为基本计划和年度计划。基本计划每5年由教育部等多部门联合制定,并经国家产学研合作委员会审议确定。基本计划涉及到发展目标、总体政策的基本导向、一些具体政策的基本方向、具体制度规定、方法措施等等。具体包括:产业教育及产学研合作的发展目标及政策的基本方向;产业教育振兴及促进产学研合作相关的人力政策和技术政策等政策导向;为振兴产业教育和促进产学研合作的调查和研究;产业教育多样化及质量提高;促进产业人力的培训及任用;为推进产学研合作,拓展、管理信息资源,建立的流通机制;完善振兴产业教育和促进产学研合作的制度和规定等等。另外,有关中央行政机关和地方自治团体,要根据基本计划,制定各年度在机构运行、设施保障、学生实习、教师进修、毕业生就业、成果转化、资源共享等方面的详细实施计划,以保证基本计划能够得到切实的贯彻落实。年度计划内容主要包括:产业教育机构的设立、经营;扩充和维护产业教育所需要的设施和设备;产业教育所需的现场实习计划;产业教师研修计划;产业教育机构毕业生的就业介绍和提高其技术的教育相关计划;产业教育机构学生的创业资助教育相关计划;对产业教育机构的知识产权作出突出贡献发明者奖赏的管理监督;促进产学研之间的人员流动;促进产学研之间的合作研究及促进产学研之间的技术转移和事业化;共同利用产学研之间的研究设施设备和支援研究开发信息的交流等等。

3.确立从事产业教育的主体

韩国《振兴产业教育及促进产学研合作相关法》明确了从事产业教育的主体,具体包括产业教育机构、研究机构、产学研合作技术控股公司、产学研合作技术控股公司子公司等。[4]其产业教育机构众多,包含高中层次、专科层次、本科层次、研究生层次的学校。高中主要是特殊高中,大学不仅包括普通高等学校,也包括职业高等学校。在大学名称上,有专门体现为从事产业教育而设立的产业大学,也有综合性大学、技术大学、专门大学、专门培养教师职业人才的师范类大学、开放大学等,无论称谓如何,它们都可以培养与产业需求相关的特定领域人才。另外,韩国的研究机构也是产业教育的重要主体,该法特别明确了从事产业教育的研究机构包括:《特定研究机构培植法》调整的研究机构、国家公立研究机构、根据《设立管理及培植政府资助研究机构等的相关法》设立的研究机构、根据《设立管理及培植科学技术领域政府资助研究机构等的相关法》设立的研究机构和根据《产业技术革新促进法》设立的专业生产技术研究机构等等。这些研究机构促进了产业教育向高层次迈进,深化了产教融合。产学研合作技术控股公司和产学研合作技术控股公司子公司也是产业教育的又一大主体,它们是以大学或研究机构的技术为基础而成立的公司,主要从事科技成果的转化和大学生的教育培训,为学生的实习实训、毕业就业、创业孵化等提供了便利条件。

(二)与时俱进的产业教育实施内容

韩国产业教育质量较高、发展迅速,在于韩国能够及时更新产业教育内容,主要体现在以下几个方面。

1.灵活设置短期产业教育项目

韩国国家和地方自治团体对在产业单位工作或计划工作的人可以专门开办短期产业教育项目来实施产业教育,短期产业教育项目像学校一样,必须具备开设教育课程所需的教员和设施设备,以保证产业教育顺利实施。另外,根据《振兴产业教育及促进产学研合作相关法执行令》规定,短期产业教育项目的授课期限应在2年以内,每个班级的学生数在50名以下。[5]

2.迅速设置特别课程

韩国产业教育机构为发展产业技术和应对产业尖端化,如果认为有必要对特定产业领域进行专门的产业教育,可以在产业教育机构中开设特别课程。此外,为培养综合人才和青年创业家,产业教育机构也可以开设特别课程,国家和地方自治团体也要予以资助和培育。

3.特定情况下开办产业教育培训

在用人单位委托培养、校企合作参与人才培养等特定情况下,韩国产业教育机构可以根据与国家、地方自治团体或产业单位等签订的合同,开设产业教育培训课程或学科。这些特定情况具体为:一是在国家、地方自治团体或产业单位等以聘用为条件签订学费支持合同或要求开设特别教育课程;二是为对其所属职员进行再教育、提高职务能力或转职教育,承担全部或部分经费并委托产业教育机构进行教育;三是产业单位为培养符合工业社会要求的人才,要求通过共同制定学生选拔标准、共同开发教育课程和教材等参与教育方式开设教育课程。

4.积极的产业咨询

韩国该法规定了在产业教育机构从事教学的产业教师可以与专业或相关专业领域的产业单位协商,进行产业咨询;需要产业咨询的产业单位也可以向产业教育机构或产业教师要求产业咨询,如果产业教育机构或产业教师没有特殊事由,不得拒绝接受产业咨询。韩国的这种产业咨询方式保证了产业教师或产业单位能够及时获得产业最新技术知识,强化了校企之间的技术知识资源共享。

(三)完善的产业教育保障机制

韩国为保障产业教育顺利实施,建立了产业教育内外部协调统一的组织保障、师资保障、经费保障以及设施保障机制。

1.系统的组织保障

韩国成立“国家产学研合作委员会”、教育部“产业教育中心”等产业教育官方管理组织,大学设立了产业教育内部管理组织“产学合作团”,行业企业组建了行业自治管理组织“产学研合作协议会”,这些组织分工负责、相互配合,形成了系统的产业教育组织保障。

1)国家成立产学研合作委员会

韩国政府为调整产业教育振兴及产学研合作的主要政策和计划、审议有关产业教育事业的有效管理事项等,特别设立了由国务总理直接管理的国家产学研合作委员会。韩国国家产学研合作委员会是产业教育的中央管理组织,主要职责是审议确定韩国产业教育的重大事项。

2)教育部设立产业教育中心

韩国教育部为搞活产业教育,设立产业教育中心或指定具备实施产业教育能力的机构和团体为产业教育中心。产业教育中心的主要任务是执行开发和推广产业教育教材和程序,开展对产业教师的教育和培训,建立和运作产业教育机构之间的合作网等,以促进产业教育发展。

3)大学设立产学合作团

韩国大学设立管理有关产学研合作工作的组织产学合作团,产学合作团具有独立的法人地位,但名称要标明对应的学校名称。其工作任务主要是负责大学内部产学研合作的统筹规划和协调,支援学生就业,对入驻学校的企业、研究所等提供支持,收集、提供和宣传产学研合作需求及活动相关信息,对产学研合作项目相关业务负责人进行培训,接受大学教师知识产权的委托管理等。

4)多方共同组建产学研合作协议会

韩国大学产学合作团、产业单位以及产学研合作研究机构团体等共同组建产学研合作协议会这一行业自治团体,其主要目的是为了共同完成产学研合作项目、开展必要的信息交流、宣传产学研合作成果等,以促进成员间的产学研合作。

2.强大的师资保障

产业教育的质量关键在于产业教师队伍,韩国政府和产业教育机构采取特别措施保障强大产业教师队伍的形成。

1)产业教师特别保障

韩国该法规定了国家和地方自治团体根据产业教育的特殊性和重要性,对产业教师的资格、名额及待遇采取特别措施予以保障;也规定了产业教育机构要采取必要的措施,确保产业教师参与产学研合作的业绩及其成果在产业教师的评价、升职、报酬等方面得到适当评价和反映;另外,还特别规定了国家要在预算范围内补助地方自治团体实行的产业教师在职教育所需的全部或部分经费。这些措施保障了产业教师在产业教育方面的特别权利,提高了产业教师的地位,坚定了产业教师从事产业教育的信心。

2)学研教授共享保障

韩国大学专门设立学研教授岗位。学研教授是特指那些根据大学和研究机构的协议,认证在两个机构都能够开展教育和研究活动的人,像大学教师经原所属单位领导和科研单位领导批准,原所属单位和职位不变的情况下可以成为相关科研单位的学研教授,研究机构所属研究员经原所属机构负责人和大学负责人批准,保留原所属单位和职位的情况下可以成为该大学的学研教授。学研教授保证了大学和研究机构之间的人力资源共享,也促进了大学与研究机构之间的科教融合。

3.充足的经费保障

韩国国家和地方自治团体为了推进培养产业技术人员的政策,出资或补助研究机构、大学等发展其事业时所需的全部或部分费用。

1)实验实习经费保障

韩国该法规定了国家和地方自治团体为有效振兴产业教育,在其编制和安排设立经营产业教育机构的实验实习预算时,给予特殊照顾。国家和地方自治团体在预算范围内负担由其设立经营的产业教育机构在开展产业教育时确保并维持实验实习所需设施设备的经费,国家按照规定给予补助地方自治团体负担的上述全部或部分费用。根据《振兴产业教育及促进产学研合作相关法执行令》,国家给予地方自治团体补助的上述费用要达到开展产业教育时设置的实验实习设施设备等所需费用的三分之一以上。[6]除国家对实验实习设施设备经费支持外,还对实验实习设施设备使用经费也给予补助。该法规定了国家和地方自治团体在预算范围内负担其设立经营的产业教育机构实验实习设施使用经费,国家按照规定给予补助地方自治团体负担的上述全部或部分费用;根据《振兴产业教育及促进产学研合作相关法执行令》,国家给予地方自治团体补助的上述费用要达到实验实习设施使用经费的二分之一以上。[7]此外,国家和地方自治团体也对私立产业教育机构为产业教育设置实验实习设施设备所需的费用进行补助。

2)课程经费保障

课程是人才培养的重要载体,人才培养的质量最终要落脚到课程的开设上,韩国该法明确了对产业教育课程开设给予经费支持。主要表现在:国家在预算范围内予以补助有关产业教育培训课程的开发及发行教学用图书的部分经费;产业教育机构开办产业教育培训过程时,国家和地方自治团体可以支持开设产业教育培训课程所需的全部和部分费用;国家和地方自治团体也对评价、认证产业教育课程的学会或团体提供财政支持。

4.先进的设施设备保障

1)产业教育机构保障

韩国该法规定了产业教育机构的设立经营者,应当为其创办经营的产业教育机构配备并维护用于产业教育实验实习的设施设备,其设施设备的配备标准要由国家统一以总统令的形式规定,保障了产业教育实验实习设施设备的先进性。

2)政府和企业保障

韩国国家和地方自治团体在发现有开发、生产适用于新原理或复合技术等功能显著提高的新机器和新技术时,为了技术的开发或革新,制定并施行优先向产业教育机构提供、教授可以学习的方案,并强制性要求开发和生产上述新机器或新技术的产业单位将其新机器或新技术优先提供给产业教育机构。这些措施保障了产业教育机构拥有最前沿、最先进的教育设施设备。

三、韩国《振兴产业教育及促进产学研合作相关法》对我国的启示

我国的人才培养供给与产业需求存在着比较严重的失衡,尤其是在高等教育领域,现实中,高等教育供给与产业需求、就业需求之间的匹配度不高,导致高等教育功能无法充分发挥。[8]近几年,我国在教育领域也进行了供给侧结构性改革,重点加强了人才培养模式的改革,但教育对产业发展的基础性、先导性、全局性作用还没有凸显出来,因此可以借鉴韩国产业教育的经验。

(一)强化政府责任担当,明确产业教育角色定位

林顿(Linton)认为角色是指社会身份或者一系列的互惠行为,这些身份和互惠行为是由被社会认可的职位所特有的且这些职位包含相应的权利和义务。[9]政府在产业教育中的权利和义务关系到产业教育的发展。我国国家教育部、发改委等六部门在2018年发布的《职业学校校企合作促进办法》中提出校企合作实行校企主导、政府推动、行业指导、学校企业双主体实施的合作机制。20199月,发改委、教育部等六部门发布的《国家产教融合建设试点实施方案》,提出建设国家产教融合试点要坚持政府主导,发挥市场作用,形成各方协同共进的工作格局。201912月,教育部公布了《中华人民共和国职业教育法修订草案(征求意见稿)》,其第十条指出发展职业教育需要政府统筹。究竟政府在产业教育中的角色应如何定位?帕森(Parson)认为角色可以根据社会的角色期望进行修正并强化。[10]社会对政府在产业教育中的角色期望影响甚至决定了政府自身的角色定位。在我国社会主义制度下,社会和人们对政府期望更高,产业教育更需要政府,政府的角色应该被强化,而不应该被削弱,其角色应该定位为主导地位;另外,政府也应该是重要的办学主体。政府的主导和主体“双主”角色,才符合全社会对政府的角色期望。

1.强化政府统筹部署

韩国《振兴产业教育和促进产学研合作相关法》特别明确了国家和地方自治团体的产业教育责任,具体就是要制定和实施为振兴产业教育和促进产学研合作的政策,建立有效的研究开发机制,制定开发、普及、推广产业发展所需知识和技术的方案。在我国,也只有政府有能力担当对产业教育的统筹部署责任,通过制定一系列的政策法规,引导鼓励支持产业教育的发展。

2.明确政府财政支持

可以看出,韩国该法在宏观上规定了国家和地方自治团体承担了产业教育的全部或部分费用;在具体的微观层面上,又规定了国家和地方自治团体在产业教师在职教育经费、实验实习经费、课程经费等方面支持产业教育的责任。我国教育投入主要以政府投入为主,新时代要探寻教育财政投入的新标准,需要实现由“以收定支”向“充足保障”的思路转变,通过教育投入产出绩效确定教育经费投入标准,需要重新确定教育生均经费充足的核算方法。[11]在制定政府教育财政投入的标准时,要充分肯定产业教育对经济发展的重要作用,也要明确发展产业教育需要投入的具体标准。

3.加强政府部门之间的协同

政府部门之间的协同,有利于不同政府部门主管的行业、企业、学校之间的协同。韩国国家产学研合作委员会是政府部门协同组成的产业教育管理组织,有较为严格的组织成员要求和严密的议事规则,以保证政府部门之间的协同。韩国国家产学研合作委员会是由两名委员长在内的不超过25名成员组成,国务总理为委员长,另一委员长由总统委任,成员由中央行政机关负责人、政务职公务员、在产业教育及产学研合作方面专业知识和经验丰富的人组成,作为国务总理的委员长召集委员会会议并担任议长,委员会设立一名干事委员,教育部长为干事委员,以确保委员会有效运行。另外,在韩国教育部部长制定产业教育基本计划时,可以要求相关中央行政机关的负责人、地方自治团体的负责人、产业教育机构的负责人、相关合作机构及团体的负责人等提交相关资料,被要求提供资料的相关中央行政机关负责人,若无特殊事由就要遵从执行。此外,有关中央行政机关的负责人和地方自治团体的负责人,要根据国家产业教育基本计划,制定并推进各年度产业教育实施计划。可见,在产业教育方面,韩国比较注重政府部门之间的协同。我国在产业教育方面,也可以借鉴韩国部门之间紧密协同的经验,建立由中央政府领导、国务院教育行政部门主导、其他行政部门紧密配合的国家产业教育委员会,统一领导、组织协调、全力支持、持续推动我国产业教育的发展,地方政府也应参照上述方式成立地方产业教育委员会推动本地区产业教育发展。

(二)拓宽产业教育主体,构建产业教育共同体

韩国《振兴产业教育和促进产学研合作相关法》明确规定了从事产业教育的主体,范围非常广泛。首先,其明确规定高等教育法所调整的大学都可以成为产业教育的主体,这一点值得我们借鉴。在我国,很多大学认为自身是普通高等学校,从事产业教育的高校只是那些低层次的职业院校,这严重影响了产业教育在我国的发展。另外,该法明确了产学研合作是指产业教育机构与国家、地方自治团体、研究机构相互合作开展的有关产业人才培养和有关产业技术研究、开发、利用的活动。[12]可见,国家、地方自治团体、研究机构及产业单位也应是产业教育的主体。最后,韩国国家成立的产学研合作委员会、教育部成立的产学教育中心、大学设立的产学合作团、多方共同组建的产学研协议会,均具备管理、协调、宣传、推介产业教育的职能,在一定程度上也是产业教育的主体。产业教育的发展需要广泛的社会资本参与,社会资本是指个体或组织嵌入到社会关系网络中所获得的实际和潜在的资源总和,社会资本理论的核心思想是社会关系可以成为有用的资源,其关注的是人与人之间通过互动而从社会网络中所获得的收益。[13]产业教育与产业密切相关,不是学校单一主体就能完成的,学校可以通过社会互动,积极拓宽产业教育的主体。社会资本可以分为接触的社会资本和动员的社会资本,学校要充分利用其在办学过程中接触的社会资本,也要通过这些接触的社会资本再动员其他社会资本,获取社会上一些有形的和无形的资源,努力构建并扩大产业教育共同体,为产业教育注入生机和活力。在法律或政策文本中,我国可以借鉴韩国的经验,明确产业教育的主体,不但所有的高校应该成为产业教育的主体,一些产学研合作公司、产学研合作管理服务组织更应成为产业教育的重要主体,各级政府、研究机构及产业单位也应是产业教育的主体。

(三)创新产业教育内容,提升产业教育质量

当前,人才培养供给侧和产业需求侧在结构、质量、水平上还不能完全适应,“两张皮”问题仍然存在,究其原因在于教育内容与产业需求相脱节。如何建立紧密对接产业链、创新链的专业体系?如何使教学过程与生产过程有效对接?教育内容如何适应、融入、引领所服务区域的产业发展?这些最终都需要创新产业教育内容,注重教学内容与产业发展的同频共振、与时偕行,而不是将陈旧的、过时的、无用的甚至错误的产业教育内容传授给学生。唯有这样,才能发展更有质量的产业教育。韩国国家和地方自治团体可以根据产业单位的需要灵活设置短期产业教育项目;产业教育机构也可以根据产业单位、国家、地方自治团体的需求,设置长期的产业教育培训课程或学科;产业教育机构为发展产业技术或适应尖端技术,可以灵活设置产业教育特别课程,国家和地方自治团体资助产业教育机构设置特别课程;韩国国家对有关产业教育课程的开发和教科用图书的编撰、审定、认证及发行采取特别措施;韩国国家、地方自治团体以及产业单位将新机器或新技术优先提供给产业教育机构,供产业教育机构教学使用。这些做法都值得我国产业教育深入地借鉴。

(四)科学立法,为产业教育提供制度保障

为什么同一领域的所有组织常常会看起来或行动起来都一样?制度会对组织施加强制性、模拟性、规范性的同构压力[14],这是制定制度的意义所在,法律是强制性和规范性最强的制度,也会让一些组织在茫然时模仿其他成功组织的做法。我国的产业教育虽然也在不断地发展,但发展的速度和质量还不是很高,究其原因有产业教育立法缺失的缘故。201710月,习近平总书记在党的十九大报告中强调要深化产教融合、校企合作;201712月,国务院办公厅出台《关于深化产教融合的若干意见》;接着相关部门陆续发布了《职业学校校企合作促进办法》《国家职业教育改革实施方案》《国家产教融合建设试点实施方案》《建设产教融合型企业实施办法(试行)》《教育部产学合作协同育人项目管理办法》等有关产业教育的政策,这凸显了我国对产业教育的重视。但是,这些只是一些政策文件或部门规章,还没有上升到法律层面,其约束力较弱。韩国《职业教育和培训促进法》明确“职业教育培训”是指根据《振兴产业教育及促进产学研合作相关法》《劳动者职业能力开发法》和其他法令,为学生和劳动者提供就业或履行职务所需的知识技术、学习并提高职业态度所实行的教育和培训。可见,《振兴产业教育和促进产学研合作相关法》是《职业教育和培训促进法》的上位法律。我国现行《职业教育法》于1996年开始实施,对培养大批职业技术技能人才发挥了积极重大的作用,但是,位于其上位的产业教育法至今没有制定,所以,很有必要开展产业教育的专门立法研究。实际上,我国《教育法》《高等教育法》和《职业教育法》都规定教育要与生产劳动和社会实践相结合,并且也都规定了企业事业组织参与支持学校的建设发展,但是如何参与学校的发展?如何让教育与产业真正地融合?需要借鉴韩国产业教育的立法经验,尤其是关于产业教育组织保障、师资保障、经费保障以及设施保障的法律规定,制定振兴我国产业教育的法律,以促进我国产业教育高质量发展。

参考文献:

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作者简介:夏霖,黄淮学院/中国职业技术教育学会职业教育类型研究中心副教授,硕士生导师,教育学博士。(河南驻马店/463000

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