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多源流理论视域下欧盟终身学习政策变迁研究


2021-01-02 阅读次数:

 摘要:欧盟终身学习政策相继经历了铺垫期、成长期、高峰期和深化期四个发展时期。运用多源流理论探寻欧盟终身学习政策变迁机理发现,问题源流凸显时代发展和待解决问题的变化,提供变迁基础;政治源流集聚多个欧盟一体化发展条约的签署和政策企业家的倡议,形成变迁环境;政策源流汇聚国际组织的推动和治理方式的转变,创造变迁依据。三个源流汇合开启政策之窗,推动了欧盟终身学习政策的变迁。

关键词:欧盟,终身学习政策,政策变迁,多源流理论

欧洲联盟(European Union,以下简称欧盟)自成立以来,面对经济发展缓慢、知识社会兴起、经济全球化、人口老龄化以及青壮年劳动力不断萎缩等不同时期出现的多种发展形势,出台了诸多终身学习政策,力图解决经济社会发展中存在的各种问题。[1]由此,终身学习逐步成为欧盟宏观政策的重要主题之一。早在20世纪60—70年代欧洲就已关注到终身学习的重要性,欧盟正式成立后,终身学习得到不断推广,实现了从教育、政策和创业话语中一个经常性话题向旨在解决广泛问题的总体教育改革政策的转变。[2]欧盟终身学习发展堪称世界典范,对其他国家和地区的终身学习发展产生了积极影响。经文献综述发现,现有研究多以分析终身学习政策文本或报告的内容为主,重点呈现了知其然的一面,而对于知其所以然并没有给予足够的关注,缺少纵向的、整体性透视。[3]如若能对政策出台背景、制定过程开展深入研究,可加深我们对欧盟终身学习政策为何如此的理解。因此,本文采用多源流理论,在系统梳理和深入分析欧盟已有终身学习政策的基础上,聚焦政策制定过程,旨在发现欧盟终身学习政策变迁的背后缘由。

一、多源流理论及其在本研究中的适切性

美国政治学家约翰·金登(John W. Kingdon)在《议程、备案方案与公共政策》(AgendasAlternativesand Public Policies)一书中提出了多源流理论。该理论主要研究了议程的建立和公共政策的形成过程,成为指导公共政策研究的重要理论之一。金登认为,问题源流(problem stream)、政策源流(policy Stream)和政治源流(political stream)三大源流的汇聚推动了备选方案的产生与政策的建立。其中,问题源流指政府有待解决的各种问题;政策源流指已有的政策建议、主张与方案,也被称作“政策原汤”;政治源流包括国民情绪、公众舆论、权力分配格局、利益集团实力对比等。一般而言,“三种源流”是相互独立运行,但是在某个关键时刻,通过政策企业家的推动和促进,使上述三种源流实现汇合,政策之窗就此开启,实现了政策发展变迁(见图1)。政策形成,一是要开启政策之窗,二是要有政策企业家的推动,他们通过投入大量的时间、精力、物力,积极呼吁,促进某一主张以换取预期未来收益[4]。由此可见,该理论主要用于分析公共政策产生的契机以及各种因素对政策形成发挥的作用。[5]终身学习政策是欧盟教育政策的重要组成部分,其政策问题广泛多样,尤其与经济社会发展有着密切联系。因此,多源流理论同样适用于该主题的研究。

二、欧盟终身学习政策变迁的轨迹

在欧盟,“终身学习”经历了“成人教育”“回归教育”“继续教育”“终身教育”等概念上的演变,鉴于目前主流的使用习惯,在本研究中主要使用“终身学习”这一术语。在已有研究基础上,本研究把终身学习政策变迁与欧盟自身发展结合起来,并根据终身学习关键政策的出台和终身学习发展的样态,将其划分为铺垫期、成长期、高峰期以及深化期四个时期。

(一)铺垫期:20世纪60年代末到80年代末

有研究认为,1957年《罗马条约》(Treaty of Rome)的签订是欧盟终身学习政策的起点。[6]笔者也认同这一观点,因为它提出了给所有人提供接受培训的适当机会的建议,这已具有了浓厚的终身学习思想。基于该条约,1963年,欧洲共同体委员会(Council of the European Communities)通过了《关于实施共同职业培训政策的基本原则的决议》(Council Decision of 2 April 1963 Laying Down General Principles for Implementing a Common Vocational Training Policy),对职业培训的目标、方式以及各成员国的责任提出了原则性要求。1967年,永久性教育(Permanent Education)被纳入欧洲教育政策之中,并成为执行欧洲教育政策的一项有吸引力的策略,它最初被认为是克服义务教育不足的补充框架。除了要改革教育体制和创建欧洲教育区外,永久性教育的指导原则是建立以教育为重点的社会文化政策。这一时期终身学习政策的发展呈现出第一个小高峰。[7]

20世纪70年代中期至90年代初,欧盟终身学习政策发展进入递减期[8]对终身学习的兴趣下降[9]。有研究认为,政府专注于应对经济衰退和失业率上升所带来的经济问题与社会影响,因此降低了对终身学习的关注。[10]此时,终身学习的讨论主要发生在联合国教科文组织(United Nations EducationalScientific and Cultural Organization,以下简称UNESCO)、经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development,以下简称OECD)等国际组织的内部专家之间。[11]在发展前期,终身学习议题很少被列入欧盟政策议程,也没有真正成为一个中心问题。

(二)成长期:20世纪90年代

20世纪90年代,欧盟一直致力于对劳动者开展职业培训,希望建立一个无缝的欧洲学习区,终身学习开始回到欧盟议程上,并逐步发展成为教育政策议程中的核心战略。1983年,《所罗门宣言》(Solomon Declaration)签署,提出将欧洲认同扩展到文化领域,成为推进欧盟终身学习的重要指导思想。[12]为进一步推动欧洲一体化发展,1986年《单一欧洲法令》(The Single European Act)颁布,它是推动教育政策走向欧洲一体化中心的基础性文件。

1993年,《增长、竞争力和就业:迈向21世纪的挑战和途径》(GrowthCompetitiveness and Employmentthe Challenges and Ways Forward into the 21st Century)白皮书发布,首次强调了终身学习的核心作用,并作为战略构想得以提出[13],确定终身教育是……国家教育界可以为自己作出贡献的总体目标[14]1995年,《教与学:迈向学习型社会》(Teaching and LearningTowards the Learning Society)白皮书发布,提出了学习型社会理念,积极推动学习型社会的建设。同年,欧盟实施首个终身学习综合计划——苏格拉底计划。1996年,启动了欧洲终身学习年(European Year of Lifelong Learning),开展了丰富的终身学习活动。欧洲终身学习年的开展在国家层面和超国家层面上提高了对终身学习需求的认识。[15]此后,欧盟终身学习的政策和行动计划不断增加,进入了发展高峰期。

(三)高峰期:2000—2007

进入21世纪,欧盟一直将终身学习视为培养主动性和创业精神的关键能力加以推广,终身学习政策进入发展高峰期。20006月,在费拉(Feira)举行的欧盟理事会(Council of European Union)请各成员国、欧洲理事会(European Council)和欧盟委员会(European Commission)根据《里斯本战略》规定,在其职权范围内确定一致的战略和实际措施,以促进人人终身学习。作为回应,200010月,欧盟委员会颁布了《终身学习备忘录》(A Memorandum on Lifelong Learning),再一次强调终身学习是向知识型经济和社会过渡的重要因素,并提出了终身学习是促进与知识社会有关的积极公民权和职业技能发展、促进在经济和社会生活领域的参与的关键要素。同时,它是改善知识结构,提升生活技能和就业能力的所有种类的学习活动。[16]确立这一发展目标主要是为了使欧洲的教育体系成为一个世界性的参照物,并使人们更加了解共同的发展趋势,在全欧洲就实施终身学习战略展开讨论。

2001年,《实现终身学习的欧洲》(Making a European Area of Lifelong Learning a Reality)行动建议书发布。该建议书指出终身学习的目标为:推动个人自我实现、形成积极公民身份、促进社会包容、提升就业能力。[17]2002年,在巴塞罗那举行的欧盟理事会发表了《终身学习决议书》(Council Resolution of 27 June 2002 on Lifelong Learning),希望各成员国关注终身学习机会,并指出终身学习是教育和培训政策的指导原则,呼吁采取协调一致的行动。为落实决议书内容,2002年《教育与培训2010》(Education and Training 2010)发布,进一步强调了终身学习对经济发展的重要性,并确立了每个成员国要实现的目标。[18]同时,它也承认欧盟在实施终身学习方面存在不足,并呼吁在三个优先领域采取行动,使终身学习成为具体的现实就是其中之一。

由于终身学习没有达到预期目标,2006年《成人学习:学习永无止境》(Adult LearningIt is Never too Late to Learn)出台,提出:消除学习障碍、提高质量和效率、加快学习成果认证、关注老龄化人口和移民以及推动成人学习工作者专业化等内容。[19]2007年欧盟委员会又发布了《成人学习行动计划:学习正当时》(Action Plan on Adult LearningIt is Always a Good Time to Learn)文件,认为有效的学习部门是推动成人学习的基础,提出提高成人学习部门供应质量、加强对成人学习部门的监督等行动计划。[20]2006年,欧盟委员会还发起了“2007—2013年欧盟终身学习行动计划,推动经济可持续发展,扩大就业,增强社会凝聚力。至此,欧盟真正形成了完整的区域性终身学习体系。

(四)深化期:2008年至今

2008年至今,欧盟一直不断扩大终身学习政策空间,提高政策的作用与效力。2008年,《关于建立欧洲终身学习资格框架的建议》(Recommendation on the Establishment of the European Qualifications Framework for Lifelong Learning)获得通过,进一步推动了欧盟终身学习的发展。2010年,欧盟发布《2020年欧洲:智慧、可持续和包容性增长战略》(Europe 2020A Strategy for SmartSustainable and Inclusive Growth),进一步巩固了教育、培训、学习与经济之间的联系,提出了通过加强交流与合作,提供高水平的教育和培训,促进社会参与、公民参与以及创新的企业家精神的计划。[21]“2007—2013年欧盟终身学习行动计划的基础上,2014年欧盟又正式启动了伊拉斯谟+”计划,使终身学习发展的目标和执行更加具体化,它是欧盟史上最大规模的综合性教育交流合作项目。

欧盟一直关注公民终身学习能力的培养,2006年签发了《终身学习的关键能力:一个欧洲参考框架》(Key Competences of Lifelong LearningA European Reference Framework),关键能力成为终身学习战略的重要组成部分。继该参考框架之后,20185月,欧盟又出台了《欧洲终身学习核心素养建议框架2018》(Council Recommendation of 22 May 2018 on Key Competences for Lifelong Learning),确定了8个终身学习核心素养。

三、欧盟终身学习政策变迁的多源流分析

(一)问题源流:时代发展与待解决问题的变化

欧盟在浓厚的功利主义推动下,逐步将终身学习提高到教育与培训政策的核心位置上。长期以来,解决经济危机、失业和人口老龄化问题,应对知识经济、经济全球化带来的挑战和提升竞争力,成为欧盟制定终身学习政策的重要出发点。

首先,终身学习是解决失业问题的重要手段。20世纪70年代,第一次石油危机触发了经济危机,导致欧洲共同体国家失业率不断上升,1984年失业率达到11.8%,为应对失业问题,欧洲共同体积极寻求与职业培训的合作机会。20世纪90年代初,冷战结束,全球经济大衰退,欧盟失业率又一次飙升。1991年失业率达到8.9%1993年达到10.4%,为这一时期的峰值,在经济衰退中,欧盟需要支持其成员国通过加强终身学习以解决存在的失业问题。进入21世纪,欧盟经济实现了复苏,但是部分地区长期存在结构性失业。2008年,全球金融危机,欧洲经济受到严重影响,失业率不断上升。2012年,欧盟青年失业率创下历史新高,达到23%,欧盟声称是因为技能供应不能有效满足市场的需求,导致超过200万个职位空缺。[22]

其次,终身学习是应对人口结构变化的重要措施。欧盟人口老龄化问题由来已久,OECD官方统计数据显示,2005年欧盟65岁以上人口占比为16.68%,到2010年增长至17.51%2018年增长至19.85%。与之相反,欧盟1564岁劳动年龄人口自2010年一直处于下降状态,2010年劳动年龄人口占比为66.8%,到2018年已减少至64.6%[23]人口老龄化程度不断加重与劳动年龄人口不断减少,导致欧盟劳动力的有效供给不足,如何开发老年人力资源、提高劳动者素质成为终身学习的重要课题。同时,欧盟国家还存在着移民问题,这些移民面临着语言、生活技能等诸多问题,为更好地使他们融入当地生活,推动社会和谐发展,也需要终身学习发挥作用。

最后,终身学习是欧盟经济发展转型的推动力。20世纪70年代,第三次科技革命的兴起改变了经济发展模式,生产方式由劳动和资本密集型转向知识密集型。[24]欧盟的生产力结构从物质要素主导型转向智力要素主导型[25]人力资本成为提高劳动生产率、提升国际竞争力的主导因素。第三次科技革命和知识经济的发展还引发了欧盟产业结构的变化,传统重工业部门逐渐衰落,而新兴服务业保持上升趋势,产业结构的变化对劳动者技术技能提出了新的要求。同时,经济全球化推动了跨国公司在全球范围内对资源、生产的重新配置,资源逐步转移到生产成本较低的区域,这进一步加剧了国际竞争。欧盟要在全球化发展和新科技革命中保持竞争优势,就需要通过终身学习来提升人力资源的质量,提高劳动生产率。因此,推进终身学习发展成为欧盟的一项重要战略。

(二)政治源流:多个条约的签署和政策企业家的倡议

欧盟终身学习政策变迁的政治源流主要包括欧盟重要条约的签署和政策企业家的倡议两个方面。

首先,多个重要条约的签署为欧盟终身学习政策的发展营造了良好的政治环境。1992年,《马斯特里赫特条约》(Treaty of Maastricht)签署,欧盟正式建立,这扩大了欧洲议会的权力,促进了外交和内部事务领域的合作,此时欧盟在职业教育领域的权限也得到了提升,成员国之间的合作与交流进一步加强。20003月,欧盟里斯本首脑会议通过了《里斯本战略》(Lisbon Strategy),认为经济要以知识为基础,实现可持续增长;要改革教育和培训系统,提供更多的培训和教育机会,以克服许多成员国的高失业率问题。[26]2009年,《里斯本条约》(Treaty of Lisbon)生效,进一步加强了议会在欧盟决策中的作用,为欧盟终身学习政策的制定和行动计划的实施提供了良好的政治保障。

其次,政策企业家对终身学习重要性的认识对政策发展产生重要影响。1969年,时任瑞典教育部部长的奥洛夫·帕尔梅(Sven Olof Joachim Palme)在欧洲部长会议上提出了跨个人寿命的终身学习概念[27],建议以再教育的形式进行终身学习。1985年至1994年,在雅克·德洛尔(Jacques Delors)的领导下,欧盟在欧洲的地位与作用大幅度提升,成为重要的政治角色。德洛尔长期以来高度重视教育改革与发展,他自身有过上夜校的经历,对终身学习的重要性有着深刻体会与认识。他希望与其他成员国达成一个新的发展模式,即通过终身学习解决经济增长缓慢、竞争力缺乏和劳动力市场僵化等问题,认为这是“社会变革的催化剂”。他还建议将1996年设为欧洲终身学习年,将终身学习纳入所有国家议程。21世纪初期,何塞·曼纽尔·巴罗佐(José Manuel Barroso)与扬·菲戈尔(Ján Figel)分别担任欧盟轮值主席和教育专员,他们积极推动欧盟内部治理制度的建设,不断推进教育改革,终身学习的地位进一步得到提高,并提出终身学习不再仅仅是义务教育后的教育,而开始被视为从摇篮到坟墓的生命全过程的学习。2010年,安得鲁拉·瓦西利乌(Androulla Vassiliou)担任欧盟教育专员,她决心使终身学习成为一种可行的现实,而不仅仅是官方政策,她呼吁从根本上改变教育,更加注重学习成果

(三)政策源流:国际组织的推动与治理方式转变

政策源流是分析政策方案产生、讨论、修改及受到重视的过程。首先,国际组织的推动是重要的政策源流。20世纪60年代,欧洲高等教育质量危机和欧洲各国的反越战运动引发了学生骚乱,并导致了各地的罢工事件。[28]这引起了欧洲共同体对终身学习主题的关注,1967年,永久性教育被纳入教育政策之中。[29]此时,UNESCO发布的《学会生存:教育世界的今天和明天》(Learning to Bethe World of Education Today and Tomorrow)成为终身学习政策与实践发展的主要参考点,教育被赋予全新的意义,它不仅强调个人一生中的学习,而且把学习与或整个人类的发展联系起来。OECD1973年出版了《回流教育:终身学习的策略》(Recurrent EducationA Strategy for Lifelong Learning),终身学习逐步成为该组织成员国教育改革的优先权项。1996年,UNESCOOECD又分别发布了《教育:财富蕴藏其中》(LearningThe Treasure Within)和《全民终身学习》(Lifelong Learning for All)报告,为欧盟终身学习政策的制定提供了重要的借鉴。在国际组织的影响和推动下,《增长、竞争力和就业:迈向21世纪的挑战和路径》与《教与学:迈向学习型社会》两个白皮书的接连发表以及1996年欧洲终身学习年的开展,制造了终身学习政策发展的原汤,引发了整个欧盟对终身学习的大讨论,增强了终身学习在国家和欧洲一级的意识,导致了诸多终身学习项目的实施、政策的制定和出版物的出版。

其次,教育治理方式的转变成为重要政策源流之一。20世纪90年代,欧盟教育和培训主要采用辅助性原则,以此处理欧盟及其成员国等多层次行为主体之间的权力配置,它在欧洲一体化发展中发挥了重要作用,但是也存在效率低下等不足。为此,20003月欧盟里斯本首脑会议提出了开放式协调法Open Method of Coordination)这一新式治理工具。它是自2000年以来欧盟制定政策的关键要素,有效缓解了欧盟一体化与个性化的矛盾。[30]该方法旨在不同国家和地区推广实施良好的经验做法,它通过促进倡议和推动成果融合来实现欧盟在经济、社会和教育领域的目标。《终身学习备忘录》成为第一个使用“开放式协调法”的终身学习政策,允许成员国、候选国、民间组织提供广泛的投入。[31]值得注意的是,在欧盟,私营企业家也被要求对终身学习的发展提供支持。他们逐步在终身学习发展中发挥着越来越重要的作用,特别是近年来他们成功地说服了欧盟和其他国家组织,使其相信企业发展存在技能危机,要求通过发展终身学习来解决这一问题,承担起了规范企业家的角色。[32]

最后,众多学者的学术研究推动了欧盟终身学习政策的制定。例如,欧洲共同体成立的“欧洲职业培训发展中心”(European Centre for the Development of Vocational Training),它主要就职业教育与培训政策开展研究,并提供改革发展的政策建议,其内部学者围绕终身学习内涵、发展战略和质量等问题开展了深入研究,提出了系列终身学习的发展建议。

(四)政策之窗:三源流交织互动,政策之窗开启

政策之窗是政策建议者和倡导者提出问题最佳解决方案的机会,或者他们促使其特殊问题受到关注的机会。[33]政策之窗的开启在于一个新问题引起了政府官员的关注。

按照多源流理论,欧盟终身学习政策发展铺垫期尚未形成真正的政策之窗,虽然这一时期欧盟成员国中出现了教育危机和学生骚乱,并提出要发展职业教育与培训,但由于此时各国教育交流与合作并不深入,终身学习还没有真正成为一个中心问题。1993年《增长、竞争力和就业:迈向21世纪的挑战和路径》白皮书的发表和1996欧洲终身学习年的举办开启了欧盟终身学习的第一个政策之窗。在此期间,欧盟大量政策企业家将终身学习放在欧盟议程的首位,进而通过了终身学习战略。[34]这明确了终身学习发展的关键原则,提出了进一步发展的框架,并成为欧盟教育政策议程中的中心问题。从1997年签署的《阿姆斯特丹条约》(Treaty of Amsterdam)明确支持终身学习,到1998年终身学习成为欧盟就业战略中的优先重点发展战略,涉及终身学习的政策文件数量不断增加。

21世纪初,欧盟确立了2010年成为世界上最具竞争力和活力的经济体系的发展目标,并开始实施开放式协调法治理方式,同时欧盟存在失业问题,加之政策企业家对教育改革和终身学习的重视,使多源流理论中提到的三条源流汇合到一起,为终身学习带来了第二个政策之窗,《终身学习备忘录》和《实现终身学习的欧洲》的颁布与发表将终身学习带到了欧盟政策的前沿。

然而,终身学习的效果并不令人满意,青年失业率居高不下和技能危机为终身学习开启了第三个政策之窗。2008年,欧盟决定为终身学习建立一个欧洲资格框架(European Qualifications Framework),这为欧盟终身学习的深入发展奠定了基础。2009年,欧盟通过了《教育和培训2020》,进一步促进终身学习发展。2010年,欧盟新的教育专员的出现,创造了第四个政策之窗。欧盟教育专员瓦西利乌的第一个倡议是启动教育和培训监测,它包含了大量欧盟成员国教育和培训的量化信息与比较分析,提出从根本上改变教育,更加注重学习成果”。

研究发现,欧盟终身学习政策与实践发展呈现出以下特点。一是政策目标的明确性。欧盟终身学习政策的制定始终与应对经济危机、提升劳动者技能、缓解就业压力、缓解人口老龄化以及促进社会融合等问题紧密相连,成为不同时期应对上述问题的重要措施,而政策目标明确,更有利于实践的推进。二是政策内容的连贯性。从欧盟终身学习政策的沿革可以看出,每个时期的终身学习政策都是由关键政策和具体实施细则组成,在内容上具有连贯性。同时,不同时期的终身学习政策都会持续关注其所涉及的核心问题,在时间上具有连贯性。三是政策实施的协作性。终身学习政策的推进是一项系统工程,只有社会各方力量共同参与,才能形成政策和实践发展的坚实基础。欧盟终身学习政策的制定与实践发展是由欧盟委员会、各国政府、教育机构以及企业、社会组织等各方力量协同推进,从而建立了政府、企业、社会组织等跨部门协同发展机制。

四、研究反思

多源流理论较好地解释了欧盟终身学习政策变迁与实践发展。但是,研究中也发现该理论具有一定的局限性,欧盟终身学习政策变迁中的三源流既相互独立又共同作用,问题源流、政治源流、政策源流在相对独立的基础上,又呈现依次出现、共同作用的形态,并不是完全的独立自主发展,他们的发生、发展和运作有着一定程度的依赖关系,而政治源流与政策源流两者具有紧密的联系,政策企业家与政治家具有重合性,如德洛尔既是欧盟主席,又以政策企业家身份提出了《增长、竞争力和就业:迈向21世纪的挑战和路径》建议书,发挥了双重作用。同时,该理论的解释力既有普适性又有国别性,作为公共政策理论分析工具,该理论是基于美国三权分立的政治体制环境提出的,没有考虑到不同国家的政治体制、管理体制、社会文化等对政策制定的影响,在解释力上有一定的局限性。最后,多源流模式是从微观方面研究政策制定的影响因素。[35]但是通过研究发现,欧盟终身学习政策变迁与全球经济发展、国际组织的影响等宏观环境密切相关,所以宏观环境也应被纳入这一理论研究的政策制定影响因素之中。

注释:

①政策企业家(policy entrepreneurs)主要指政策变迁的倡导者和政策制定过程的参与者。

②本部分失业率数据来源欧盟统计局,详见:https://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=une_rt_a&lang=en.

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作者简介:高小军,男,华东师范大学职业教育与成人教育研究所博士研究生;朱敏,女,华东师范大学职业教育与成人教育研究所讲师

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