代佳欣

摘 要：重大公共卫生危机的暴发会对社会就业造成巨大冲击，地方政府如何应用就业政策工具组合，确保稳定就业，是一项重大公共问题。在新冠肺炎疫情危机治理实践中，我国省级政府针对疫情危机治理不同阶段的就业政策目标、不同类型就业对象及地域社会经济特征，组合应用权威调控型、经济孵化型、社会服务型和综合型政策工具，产生了有效防控危机和稳定就业秩序的双重政策效果。同样，就业政策工具组合也受到政策目标、对象和地域的联动影响。面对疫情对就业的持续影响，地方政府既要综合发挥权威调控、经济孵化和综合型政策工具的监管、杠杆和融合调节功能，又要补强社会服务型政策工具对拉动就业的作用，使政策工具组合起到促进就业的作用。

关键词：危机治理;政策工具组合;就业政策;

就业是最大的民生问题，在重大公共卫生危机对社会就业造成巨大冲击的背景下，如何化解重大公共卫生危机下的就业困境是“治危机、稳民生”的题中要义。2020年暴发的新冠肺炎疫情，对我国就业的冲击更为复杂和严峻。习近平总书记在2020年全国两会期间多次强调“要全面强化稳就业举措”(习近平，2020);国务院要求各级政府将居民就业作为加大“六稳”工作力度的首要任务，明确指出“优先稳就业保民生”(李克强，2021);人力资源和社会保障部开展了2021年全国公共就业服务专项活动，“强化就业优先政策，统筹推进常态化疫情防控与线上线下招聘等就业服务活动，做好稳就业保就业工作”(人力资源和社会保障部，2021)。可见，党和国家已将就业政策作为此次重大公共卫生危机治理的重要战略方案。

政策的生命力在于执行。为探究地方政府怎样使用政策工具组合执行中央就业政策目标，地方政府就业政策工具组合呈现何种特征，并受到哪些关键因素影响，本文借鉴迈克尔·豪利特(Michael Howlett)的政策工具组合分类框架，从权威调控型、经济孵化型、社会服务型和综合型政策工具维度，分析各省政府在新冠肺炎疫情危机治理中就业政策工具的组合应用及影响机制。本文共搜集22个省份的省级层面与就业相关的政策文本110篇，通过内容分析法开展研究。

一、省级层面就业政策文本编码与分类统计

本文选取新冠肺炎疫情危机治理中省级层面就业政策作为文本分析对象。省级层面政策的权威性和完整性较高，将这类文本资料作为研究证据具有更好的研究信度。

(一)政策文本来源与编码

我国中央层面关于新冠肺炎疫情防控的最早政策文本出现在2020年1月20日，本文搜集政策文本的时间为2020年1月20日至10月8日，在全国22个省份的省级政府官网，手工搜集与疫情防控就业相关的政策文本共计110份，筛除内容效度差的文本，得到有效政策文本99份，运用MAXQDA2020实现政策文本的内容分析。

政策文本的编码是逐层编码形成条目和类目的过程。类目是重大公共卫生危机治理中4类就业政策工具，即权威调控型、经济孵化型、社会服务型和综合型。条目是具体的政策工具。为保证政策文本编码的信度，本文采取倒序编码、交叉编码和样本试点评估的方法。开放式编码完成后得到条目57个，共计出现638次，部分编码过程见表1。

 

 

 

 

 

 

 

(二)疫情危机治理中就业政策工具分类统计

疫情危机治理中省级层面不同类别就业政策工具使用的情况差异较大。从政策工具的数量及使用频次看，经济孵化型、权威调控型、综合型和社会服务型政策工具呈现递降的总体特征(如图1所示)。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图1 不同类型政策工具的数量及使用频次  下载原图

具体而言，省级政府在疫情危机治理和稳定就业过程中，使用了企业租金减免、提供企业吸纳就业补贴、创业财政扶持等17项经济孵化型政策工具，这些工具先后共计出现279次，这表明省级政府对经济孵化型工具的使用最为频繁。其中，企业降费减税和企业融资支持两项政策工具使用频次最高，这表明省级政府重点运用公共财政杠杆，降低企业税费和提供贷款融资支持，扶持中小企业复工复产，保住以企业为载体的劳动就业。此外，省级政府也重点运用了权威调控型政策工具，包括清理拖欠企业账款、强化就业市场监管和就业失业数据监测等16项，共现频次275次。其中，跨区域劳务协作、部门权责分配与协调、优化行政审批服务和就业见习(以工代训/以训稳岗)等工具显著度高，这反映出省级政府通过运用监管、审批、协调等公共权力，维持就业市场秩序和调配就业资源。综合型政策工具在省级政策文本中占比较大，包括扩大招生入伍、创业技能帮扶、就业政策宣传等15项政策工具，在省级政策文本中出现231次。其中，支持灵活就业、就业创业信息服务和组织农民工就近就业的使用频次高。这类综合型政策工具的使用要求政府综合使用组织、财政、人力、信息等多种公共资源，以具有弹性的政策方案推动社会就业。相较之下，社会服务型政策工具的使用最少，具体的政策工具包括调动社会化服务资源、失业人员就业登记、培育社会组织就业吸纳能力等7项，共出现122次。其中，开发公益性岗位、社会困难群体失业跟踪认定和援助、扩大高校毕业生基层就业规模的使用频次高。使用社会服务型政策工具是政府通过基本劳动创业就业服务、社会救济及调动社会资本，化解就业困境。

二、疫情危机治理中省级层面的就业政策工具组合应用

(一)阶段性政策目标下的就业政策工具组合应用

针对疫情危机治理不同阶段的政策目标，就业政策工具呈现出不同组合形态(如图2所示)。考虑到新冠肺炎疫情危机治理的持续性，本文仅选取2020年2—9月为时间面板，依据国内新增确诊人数统计数据，将疫情发展的阶段划分为暴发期、消减期和波动期。从危机治理三阶段就业政策工具组合的频数分布折线图可见，4类政策工具组合呈现从弥散到聚合的特点，政策工具组合数量总体下降，形成三个峰值，分别出现在2月、4月和6月;波谷分别在5月和8月。

 

图2 不同危机治理阶段的就业政策工具组合  下载原图

在疫情暴发期，疫情导致大量企业面临停工破产危机，社会失业率迅速攀升，政府稳定就业的政策目标必然锚定在“稳企业”。在此阶段，省级政府集中制定了“补”“减”双管齐下的保就业政策，主要使用经济孵化型政策工具，一方面积极发挥公共财政的杠杆作用，为企业提供吸纳就业的财政补贴和融资保障;另一方面减轻企业经营性负担，为企业出台了降费减税、免征或返还企业应缴各类社会保险、减免企业租金等政策。如《广东省人民政府关于印发广东省进一步稳定和促进就业若干政策措施的通知》(粤府[2020]12号)专门提出:“落实普惠金融定向降准政策，释放的资金重点支持民营企业和小微企业融资。提高小微企业不良贷款容忍度，增加制造业中小微企业中长期贷款和信用贷款。”可见，广东省政府有意通过降税和金融信贷政策，提高中小微企业对抗疫情冲击就业的韧性。此外，省级政府也兼用权威调控型政策工具，尤其是就业政策执行的权责分配、就业失业数据监测、强化物资生产企业行政服务。如《河北省人民政府办公厅关于健全促进就业体制机制和操作平台的实施意见》(冀政办字[2020]88号)就要求:“完善就业形势监测机制。持续抓好就业常规统计，多维度开展重点区域、重点群体、重点行业、重点企业就业监测，加强移动通信、铁路运输、社保缴纳、招聘求职等大数据比对分析。”可以说，这一阶段省级政府就业政策工具组合的主要特征是以经济孵化型政策工具为主，以权威调控型政策工具为辅;利用经济孵化型工具快速应对疫情暴发期对企业作为就业载体的剧烈冲击，在放宽金融财税政策的同时，又通过权威调控型工具，强化社会就业秩序监管的辅助性功能。

进入疫情消减期，疫情危机治理的政策目标转变为有序复工复产。稳定就业的政策目标不仅限于稳企业，还包括刺激社会就业增长。省级政府就业政策文本反映出该阶段就业政策工具组合的特征之一是对权威调控型、经济孵化型、社会服务型和综合型4类政策工具兼重使用。3—5月，经济孵化型政策工具虽仍占主导地位，但使用频次已有大幅回落，与综合型政策工具和权威调控型政策工具使用频次差距显著缩小，就业政策工具组合初步呈现出从弥散到聚合的趋势。此外，该阶段省级政府就业政策工具组合的另一特征是综合型政策工具的使用增加。例如，《江苏省人民政府省政府关于落实就业优先政策进一步做好稳就业工作的实施意见》(苏政发[2020]53号)规定:“支持劳动者灵活就业。合理设定无固定经营场所摊贩管理模式，预留自由市场、摊点群等经营网点。支持劳动者依托平台就业，引导平台企业放宽入驻条件、降低管理服务费，与平台就业人员建立制度化、常态化沟通协调机制。”灵活就业政策工具的使用，涉及政府调整基层行政组织的管理方式，利用公共财政资源对灵活就业企业和个人作金融担保，放宽行政审批条件和优化行政服务等。在此阶段，5月就业政策工具组合数量形成波谷，与全国疫情单日新增病例总量呈现明显正向相关关系，由于疫情防控形势趋于稳定，就业政策工具数量减少。其中，经济孵化型政策工具的使用明显下降，地方政府收缩刺激性财税金融手段，更多利用综合型政策工具带动就业。

疫情波动期，省级政府就业政策工具使用频次持续下降。这一阶段，由于出现疫情小规模复发，就业政策的目标则是常态化疫情防控下推进有序就业。省级政府延续经济孵化型、综合型和权威调控型就业政策工具的组合使用，但政策工具功能发生了调整。就权威调控型政策工具来看，政府强化就业市场管理。以新创岗位监管政策工具为例，《福建省人力资源和社会保障厅等七部门转发关于进一步用好公益性岗位发挥就业保障作用的通知》(闽人社文[2020]85号)指出:“及时纠正查处安置不符合条件人员、优亲厚友、轮流坐庄、资金补贴一发了之、变相发钱等违法违规行为，坚决避免一村多岗、一人多岗等岗位设置过多过滥等现象。建立省级公益性岗位数据库，做好各类公益性岗位统计分析，按季度报送有关情况。”在招商引资和商事改革的政策工具使用上，《河北省人民政府办公厅印发关于进一步支持市场主体发展若干措施的通知》(冀政办字[2020]157号)要求:“推动政务服务事项‘应上尽上’，优化企业开办服务，进一步放宽经营限制。项目环评登记予以豁免，落实准入前国民待遇加负面清单管理制度，优化外商投资环境。”可见，疫情波动阶段，省级政府从使用积极经济手段刺激就业，转而强化权威调控型工具对就业市场秩序的监管督导价值。除此之外，8月出现了就业政策工具组合的第二个波谷，由于新冠病毒传播具有季节性特征，疫情危机治理的外部环境有阶段性差异，这再次体现出疫情危机治理的阶段性目标与就业政策工具组合的相关性。

(二)锚定不同政策对象的就业政策工具组合应用

疫情危机治理中就业政策工具的目标对象主要包括企业、社会机构及个体、高校毕业生、农民工、贫困户和退伍军人。疫情对就业的影响具有群体性差异，这使得省级政府运用不同政策工具组合，针对不同政策对象分类施策(如表3所示)。  

 

  

企业是吸纳就业的重要载体，省级政府主要通过“经济孵化型+权威调控型”的就业政策工具组合，使用企业融资支持、减费降税、提供企业吸纳就业补贴等经济孵化型政策工具，强化政府对中小微企业、外资企业等重要就业载体的积极财税政策和金融扶持，缓解疫情冲击下企业固定资产成本增高、产品流通和营销不利、信贷融资困难。同时，省级政府运用优化行政审批服务和商事制度改革等权威调控型政策工具，施行保障性行政改革制度，降低企业交易成本和行政审批壁垒，达到“稳企业保就业”的政策目标。

社会机构及个体是推动就业的桥梁，省级政府利用“经济孵化型+社会服务型”的就业政策工具组合，利用财政补贴发挥社会机构及个体在就业中的桥梁性作用。山西省政府调动社会化服务资源，鼓励各类社会劳务机构及个体参与就业推介，规定:“具有合法资质的经营性人力资源服务企业、职业培训机构、家政服务企业以及经认定的劳务经纪人等市场主体，按照推荐劳动者在县内、省内、省外成功就业且与用人单位签订规定期限劳动合同的，职业介绍补贴分别提高到500元、800元、1000元。”社会就业是一种结构性互动的结果，省级政府也通过刺激社会内部消费活力，促进就业增长。如甘肃省充分利用现代化科技手段及数字信息技术刺激“宅”消费，发展“电商+长短视频+直播”模式，鼓励平台消费。河南省则通过城市创优评先项目，带动就业能力强的“小店经济”和步行街消费发展。可见，省级政府在有意识地调动社会机构及个体，发挥这两类主体推动就业的结构性、网络性价值。

对于高校毕业生、农民工、贫困户和退伍军人这些受疫情影响较大的重点就业主体，省级政府的就业政策工具组合也存在差异。结合高校毕业生特征，各省政府采取“社会服务型+综合型”的就业政策工具组合，以“深造”和“基层工作”为抓手，鼓励高校毕业生升学，引导基层就业(如开发城乡社区等基层公共管理和社会服务岗位、基层教师和“三支一扶”计划基层服务项目招募)。农民工通过就业创业增收的需求更强，省级政府主要通过“综合型+权威调控型+经济孵化型”的就业政策工具组合，使用组织就近就业(如省内企业复工复产、百大项目开工、物流体系建设优先吸纳农民工就近就业)、跨区域劳务协作(如“点对点、一站式”农民工复工直达运输服务)、返乡创业资助(如给予返乡农民工首次创办经营实体不超过10000元的一次性创业补贴)等政策工具，既发挥了农村对闲置劳动力的兜底优势，又增强了农民工就业的灵活性和可及性。省级政府对贫困户主要使用“社会服务型+经济孵化型”的就业政策工具组合，一方面延续精准扶贫政策，发放失业补助金，为贫困户基本收入提供财政保障，防止失业返贫;另一方面开发公益性岗位(如农家书屋管理员、消杀防疫人员、保洁环卫工人等)，认定援助失业贫困户并提供社会救济。此外，省级政府对退伍军人进行了安置就业和发放失业补助金，实施“综合型+经济孵化型”的就业政策工具组合。

(三)不同政策区域就业政策工具组合应用

政策执行地域也影响就业政策工具的组合应用。国家卫健委公布的“疫情实时大数据报告”，根据疫情暴发以来各省累积确认的病例数，将各省分为疫情高、中、低风险地区。以疫情严重程度作为划分省级地域类型的标准，本文通过政策文本量化分析，发现疫情风险等级与省级政府使用就业政策工具总量呈正相关性，省级政府面临的疫情风险等级越高，使用就业政策工具总量越大。再从4类就业政策工具的关系上看，权威调控型工具和经济孵化型工具的使用呈正相关性，社会服务型工具和综合型工具的使用也呈正相关性。也就是说，省级政府对权威调控型政策工具的使用频次越高，对经济孵化型政策工具的配套应用也相应越多;使用社会服务型政策工具越频繁，对综合型政策工具的应用也更多。可见，两组政策工具的组内正向依存性强。进一步地，文本研究的南北方省份数量均为11个，南北方省份使用权威调控型工具、经济孵化型工具、社会服务型工具和综合型工具的比率分别为112.5∶100、96.94∶100、207.69∶100和143.18∶100，这说明北方省份对权威调控型和经济孵化型政策工具的依赖性更强，南方省份则表现出对社会服务型和综合型政策工具的高频使用。这种差异深层次地反映了北方省份应对疫情就业危机强调政府公权力和财政的权威支配性作用，而南方省份侧重于发挥社会资本、结构性资源及公民个体的作用，政策工具弹性大。从典型个案看，作为北方内陆省份的甘肃省着重应用经济孵化型政策工具，盘活域内文化、旅游和数字经济等第三产业资源，鼓励全省行政事业单位、企业组织广大干部职工，带头到省内各文化旅行场所疗休养和旅游消费。而福建省作为南方沿海省份，则强调发挥社会服务型政策工具的价值，重点培育开展养老服务、儿童托管等服务类社区社会组织，鼓励社区社会组织为高校毕业生提供和开发更多就业岗位。这种现象一定程度上可以显示出南北方地区在就业政策工具组合应用中的差异化选择。

此外，省级地区作为政策执行地域，由于地域资源禀赋和社会经济状况存在差异，就业政策工具组合也呈现不同特征。一是省内社会组织数量与社会服务型政策工具呈正相关性。广东省2019年登记在册的社会组织共有67940个，涉及生产、商业和服务等多领域，因此更重视应用社会服务型就业政策工具，包括开发公益性岗位、调动社会化服务资源、利用社会组织开展劳务培训、就业线上公共服务、创业就业社会救济等。二是省域人口净流量与社会服务型政策工具呈正相关性。以2019年全国常住人口统计数据看，黑龙江省与吉林省人口流出分别为21.8万人和13.33万人，两省对“社会服务型+综合型”政策工具的应用最弱。而广东省和浙江省人口净流入32万人和22.97万人，省域内流动人口庞大，则高频采取就近就业、支持灵活就业、培育劳务团队等社会服务型和综合型两类更具弹性的政策工具，综合调动省域内各类公共资源，最大程度实现域内常住人口就业。

值得讨论的是，本文发现省级地域的经济水平未必显著影响经济孵化型就业工具的使用。广东省和四川省的GDP总量排名全国前列，但使用经济孵化型政策工具的积极性最差。这一定程度上显示出地域经济实力强省在疫情治理的特殊情境下，表现出经济类政策工具使用决策的审慎。相反地，云南省和甘肃省GDP虽排全国末位，却高频使用企业降费减税、创业财政扶持、政府产业投资带动就业等经济孵化型政策工具。这一定程度反映出经济水平不高的省份选择政策工具的空间有限，更倾向于依赖经济政策，但对经济政策的过度依赖存在加剧地方财政负担的潜在风险。总括而言，政策执行地域与就业政策工具组合存在相关机制，省级政府会根据自身资源禀赋和域内社会经济特征，实行具有本土性和在地性的就业政策工具组合。

三、研究结论与实践启示

本文从省级层面政策文本入手，采用内容分析法研究得到如下启示。(1)疫情危机治理的问题场景下，受疫情暴发期、消减期和波动期等不同阶段的影响，省级政府就业政策的目标经历了“稳企业—有序复工复产—常态化防疫中促就业”的转变，政策目标的阶段性转变引导就业政策工具的组合应用。(2)企业、社会机构及个体、高校毕业生、农民工、贫困户、退伍军人等政策对象受疫情冲击就业的影响程度、主体地位及功能有所区别，这要求地方政府对经济孵化型、权威调控型、社会服务型和综合型就业政策工具进行分类组合搭配，呈现出政府在促进地方就业中分类施策的特征。(3)区域疫情风险越高，所用就业政策工具的数量越多，且南北方地区在选用政策工具方面存在差异，地域社会组织存量、人口流动和财政能力等影响就业政策工具的应用及组合。

面对疫情对就业的持续影响，地方政府要紧扣疫情危机治理就业政策目标的阶段性变迁，结合施策对象和执行地域特征，综合发挥权威调控、经济孵化和综合型政策工具的监管、杠杆和融合调节功能，同时补齐社会服务型政策工具短板，使政策工具组合发挥持续促进就业的作用。

 

 

来源：  《公共管理评论》