刘益东

国家教育行政学院高校管理教研部

基金：北京市社会科学基金青年项目“北京市属高校治理中的多重制度逻辑及其互动机制研究”（20JYC015）阶段性成果;

党委领导下的校长负责制作为我国大学法定的制度安排，是大学治理中具有基础性意义的组织制度和组织现象。在此尝试从组织学的视角切入，从横向（一般与特殊）、纵向（宏观到微观）两个维度对党委领导下的校长负责制进行组织分析，对这一组织现象作理论上的梳理，尝试达到深化认识、为进一步优化执行提供思路的目标。组织学的基本思路是从组织与个体的有限理性出发，考察组织结构、组织激励、信息不对称、非正式制度、外部情境对组织的影响等一系列议题，概而言之，是探讨组织现象背后的多重逻辑。

大学作为一种组织现象，不能脱离其具体的外部情境。从大学“事业单位法人”的组织属性出发，比较其与其他组织形态（如政府、国企等）领导体制的异同，有助于深入理解和把握党委领导下的校长负责制的治理意义。在文献资料和经验观察的基础上，对大学、政府和国企三种组织形态的治理模式进行粗略比较发现，治理的理念、目标、制度、文化等均存在一定差异。在国家层面，大学治理的理念聚焦学术定位，目标服务于社会主义办学方向、立德树人根本任务等方面，其制度保障是高等教育法，具体机制是党委领导下的校长负责制；与政府、国企等组织类型的理念、目标和制度保障存在显著差异，但在文化上都不同程度地体现了中国特色。在组织层面，大学治理的理念偏向于学者社区，目标聚焦于教学、科研和社会服务等，其组织模式被明兹伯格概括为“专业化科层”，体现了学科文化和学术文化；政府机构主要表现“科层制”的组织特征，国企则兼具纵向上的“科层制”和横向上的“事业部制”的混合组织特征。在个体层面，大学治理的目标服务于学术发展，学术共同体身份相对重要，个体文化具有查尔斯·汉迪所描述的“狄奥尼索斯”型特征，相较于政府机构和国企，个体参与治理的程度相对较弱。

不同类型组织的领导体制虽存在制度性差异，但制度的内核具有一致性，差异性主要体现在组织治理的多个层面，是高校组织特性的具体体现。从一般性角度而言，各类组织贯彻党的领导的具体执行机制具有相似性，在发挥党委作用、党委人员构成、民主集中制决策机制等方面具有内在一致性。从特殊性角度而言，党委领导下的校长负责制依托于大学的组织特性，与政府的高度耦合和国企的融入公司治理不同，体现出“松散耦合”的特征。

从宏观上来看，中央对高校的巡视在一定程度上体现了中央层面对党委领导下校长负责制执行情况的整体性判断。之前开展相关研究表明，中央巡视所揭示的问题在各级各类高校中都有所体现，因而具有一般性参考意义。十八届中央第十二轮巡视反馈意见和十九届中央第七轮巡视反馈意见均指出高校存在“执行党委领导下的校长负责制不到位”的情况；十九届中央第七轮巡视还指出高校存在执行《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》不到位的情况。党委领导下的校长负责制作为贯彻党对高校全面领导的执行机制，其落实情况对标中央要求还有差距。这种执行不到位，在某种程度上是“一般与特殊”这对关系在大学层面的表征。一般性体现在，善治的价值追求具有永恒性特征，这决定了高校党委需要持续改进工作质量，把全面贯彻党的领导融入办学治校全过程；特殊性体现在具体工作中，高校党委面对纷繁复杂的组织现象，制度规定的有关事项无法覆盖实际情况的现象客观存在，甚至可能出现目标不一致、信息不对称等。基于上述原因，校际之间亦会对同一制度要求的理解、执行等产生差异。

从中观（组织）层面来看，党委领导下的校长负责制作为高校领导体制是组织重大决策的根本性制度，民主集中制是基本特征。从制度设计的初衷看，一方面是要贯彻党对高校的全面领导，另一方面是要避免出现“一人说了算”的决策困境。根据阎凤桥和管培俊的分析，校党委内部并不存在理论上的上下级关系，而是分工关系，党委会决策一人一票，仅要求党委书记末位表态，但实践运行多体现出较为明显的科层制特征。为进一步贯彻党的全面领导，加强高校基层组织建设，要在二级院系层面越来越强调二级学院党委的作用。而学院层面如何进一步发挥党委的作用、明确党政联席会的功能，还处于探索、磨合时期，尚未形成固定的模式。根据前期调研了解，学院党委发挥功能在学校内部差异较大，党委书记如果没有学术背景，较难发挥应有的作用。这一方面体现出“学校-学院”之间存在“委托-代理”现象，即面临不同问题时，学校党委和学院党委既有一致性目标，但也存在差异性目标；另一方面体现出高校“专业化科层”“松散耦合”等组织特征，底部沉重的传统和新时代对学院党委功能的强调，在学院党委书记学术背景缺场的情况下出现矛盾。

从微观（个体）层面来看，一种观点认为，书记和校长关系融洽就是较好执行了党委领导下的校长负责制。这种观点在微观层面具有一定的解释力。书记和校长的关系存在“表”与“里”的矩阵：表和里和，表和里不和，表不和里和，表里都不和。和与不和，决策拍板权是重要观测点。按照制度规定，党委会执行民主集中制，校长办公会执行行政首长负责制且要负责执行党委重大决策。但现实中，可能存在对重大事项认识不统一、没有具体制度规定的模糊地带，此时较容易发生组织冲突。用前述矩阵来分析，组织冲突有三种表现：表里都不和是极端情况，矛盾公开化；表不和里和，矛盾的焦点在方法和路径，目标具有一致性；比较复杂的是表和里不和，参与决策的班子成员往往较难把握决策执行的程度。

上文从组织分析的理想类型角度简要探讨了党委领导下的校长负责制的横向逻辑（一般与特殊）和纵向逻辑（宏观政策逻辑、中观决策逻辑和微观关系逻辑）。作为我国大学法定的领导体制，党委领导下的校长负责制与其他组织类型既具有一致性，又具有大学“松散耦合”的组织特性。具体到特定的大学组织，则又具有更为复杂的多重逻辑。

综合上述分析，更好执行党委领导下的校长负责制，或可尝试从以下几个方面进行思考。一是提高政治站位，从贯彻党对高校全面领导的执行机制高度系统认识这一制度安排。推动全校上下形成制度共识，超越关系逻辑、决策逻辑和政策逻辑，从政治逻辑角度来认识这一制度安排。二是跳出“一把手”争论，充分用好民主集中制决策机制的治理功能。根据校情，在校内议定决策边界，从组织制度上避免根本性分歧，充分认识到不存在一成不变的执行模式，要有特事特议的空间。三是进一步发挥纪委功能，监督保障执行。中央纪委国家监委印发《关于深化中管高校纪检监察体制改革的意见》，明确了高校纪委参加或者列席会议、督促落实主体责任等方面权限，在解决高校纪委“不敢、不能、不愿”监督难题的同时，给执行党委领导下的校长负责制提供了常态化监督的制度空间，同时为各类高校提供了制度参考。