陈刚 丁孝智

肇庆学院发展规划处

摘    要：

“十四五”时期，是地方高校全面提升办学水平，实现高质量发展的重要时期。全面梳理我国高校发展规划研究理论，整合高质量发展理论、高等教育体系理论、战略规划理论等，提出“十四五”时期我国地方高校发展规划编制的理论体系，即确立内涵发展、特色发展、创新发展、持续发展四大理念，围绕教学管理、科研管理、人才引育、国际交流、服务保障、党的建设六大主线，整合教育系统、管理系统、支撑系统、建设系统四大系统以及“四级三类”规划编制体系进行统筹管理。同步构建地方高校“十四五”发展规划编制与实施的技术路线。

关键词：地方高校;“十四五”发展规划;理论体系;技术路线;

建设具有中国特色的社会主义现代化强国需要建立一个高等教育的新体系，对高校发展和规划提出了新的要求。高等学校发展规划是高校治理体系的重要组成部分，是高校实现高质量发展的基本遵循和重要保证。在我国高等教育未来五年发展的重要节点，科学制定地方高校发展规划具有重要战略意义与指导意义。当前，中央和各级部门对“十四五”规划高度重视，习近平总书记亲自参加“十四五”规划编制座谈会并发表重要讲话。党的十九届五中全会发布了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》^[1]，对高等教育提出了新要求，教育部长陈宝生在学习贯彻党的十九届五中全会精神宣讲会上的讲话提出要高水平编制教育“十四五”规划^[2]。开展好高等教育“十四五”发展规划编制工作是有效的贯彻执行好党和国家的教育方针的基本要求，是指导高等教育高质量发展的重要保障。地方高校作为高等教育体系的重要组成部分，是高等教育高质量发展重要环节和高质量发展的基础力量。当前，我国地方高校面临办学资源相对匮乏、未来招生压力增大等一系列问题，要破解地方高校发展困局，体现有别于中央高校的发展特色，实现高质量发展目标，高水平做好地方高校“十四五”发展规划尤为重要。

近20年来，国内关于高校发展规划的研究逐渐兴起，高等教育管理研究的一个重要方向，主要集中在高校发展战略、高校发展规划编制的方法、高校发展规划的实施等领域。在高校发展战略研究方面，别敦荣对我国高校发展模式进行了分阶段梳理，总结出了“无目标”发展模式、“指令”发展模式、“模糊”发展模式、“紊乱”发展模式，并提出我国高校发展规划中发展战略制定的方法^[3]。在高校发展规划的分类研究方面，李威对我国重点高校发展规划机构的组织结构、职能、人员组成进行调查研究^[4]。在高校发展规划的编制与实施方面，齐明明运用案例研究方法，对我国高校发展规划执行的实践困境进行了分析，并针对性的提出了对策建议^[5]。陈廷柱将我国高校发展规划分为三个阶段，即创立阶段、失序阶段、转型阶段^[6]。汪敏生认为，我国高校发展规划的编制缺乏动力与科学性，规划的实施缺乏必要的组织支持，没有监控机制，有待制度创新^[7]。地方高校作为我国高等教育体系的重要组成部分，其发展越来越受到社会关注。近年来，关于地方高校发展规划的研究不断涌现，一些学者对我国地方高校发展规划现状进行了深入分析，提出了地方高校发展规划编制理论体系与编制方法^[8]，也有人以案例形式探讨了地方高校发展规划编制的理论方法等^[9]。

现有研究成果对我国高校发展规划编制的体系和方法进行了研究，但关于地方高校发展规划编制的理论总结还不多，为数不多的研究侧重于探讨规划编制实践方法，对规划的理论体系与技术路线研究还不够深入。本文围绕地方高校发展规划编制的理论体系和技术路线进行梳理和分析，以期为地方高校编制“十四五”发展规划提供理论参考。

（一）有利于应对“十四五”期间地方高校发展面临的新形势

“十四五”时期，国际国内形势正发生深刻变化，地方高校面临着新的发展形势。世界格局迎来百年未有之大变局：经济全球化进程进一步加快，世界经济重心逐步多元化，国际政治多极化趋势进一步加强，全球治理体系更加公平合理；新技术革命正在兴起，以人工智能、大数据、物联网、太空技术、生物技术、量子科技为代表的新科技革命正在全面酝酿；与此同时，全球发展的不确定性因素显著增多，新冠疫情、中美贸易摩擦、单边主义抬头等持续发酵。从全国来看，我国提出逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，地方高校发展需要适应和主动服务于这一新格局。从区域来看，粤港澳大湾区、长江经济带、长三角一体化、黄河流域高质量发展等一系列区域发展重大战略实施，对区域高等教育资源进一步向优势区域汇聚，地方高校需要提前做好宏观细密的规划。此外，随着我国国际办学项目不断增加，一些高水平民办高校不断涌现，高职院校办学水平不断提升，一定程度上形成多要素、多领域的竞争格局，地方院校争取办学资源的竞争日趋激烈，如何在竞争中谋先机、求发展，将是地方高校未来几年必须面对的问题。

（二）对科学编制“十四五”发展规划具有重要意义

学校要发展，规划当先行。规划的编制水平直接影响到学校的发展水平，然而，大部分地方高校发展规划缺乏科学的理论指导，不注重基础理论研究和技术方法的创新，规划编制水平普遍不高，突出表现在以下几个方面：一是规划编制框架体系不完善，由于长期以来地方高校发展规划没有固定框架，体例各有不同，导致部分高校规划内容体系不完整，成果体系不完善，比如部分高校规划缺乏资产、财务和管理改革的内容。资产和经费是规划实施的资源保障，重大改革是规划实施的制度保障^[8]，这些内容的缺失，自然会影响到规划实施；二是规划定位不够准确，在规划编制中，学校发展定位问题是重要的战略性问题，在规划期内对学校持续发展产生深远影响，从现有情况来看，部分地方高校发展仍处于战略摇摆阶段，缺乏科学专业的分析和全面深入的调研，学校发展定位全凭“拍脑袋”决定；三是规划缺乏可操作性，规划的生命力和影响力在于执行，得不到执行的规划只是空话，要求规划具有较强的可操作性。现有地方高校发展规划的可操作性和可执行性仍然不强，在编制过程中没有提出规划实施的明确路径，规划的实施效果不佳^[10]。

（三）是推动地方高校高质量发展的迫切需要

2021年，全国教育工作会议提出，我国教育进入了高质量发展阶段，要加快建设高质量的教育体系，优化高等教育结构、加快高校科创体系建设，高水平编制教育发展“十四五”规划，推动教育评价落实落地^[11]。《教育部高等教育司2021年工作要点》指出要立足教育高质量发展体系，深入推进“三个一流”、“四新”建设和“四个提升”，加快构建高质量教育体系，深入推进高等教育“质量革命”^[12]。中共中央国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，以评价变革推动教育高质量发展，着力扭转不科学的教育评价导向，坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾。一系列的政策出台为我国高等教育高质量发展指明了方向。构建高质量的高等教育体系，地方高校必将扮演突出角色。地方高校是我国高校体系中规模最庞大的本科院校群体，根据教育部发布的2020年全国高等院校名单显示，普通高等学校2740所，含本科院校1258所、高职（专科）院校1482所，其中地方本科院校1148所，占普通高等学校总数和本科院校总数的比重分别为41.9%和91.3%^[13]，是我国高等教育的主力军，其发展质量直接关系到我国高等教育整体发展水平，需要加快推进地方高校高质量发展。因此，加强地方高校发展规划编制理论的研究，科学引导地方高校“十四五”规划编制，是推动地方高校高质量发展的迫切需要。

构建地方高校发展规划编制的理论体系，旨在科学布局地方高校教育资源，体现战略性，突出特色性，加强协调性，以提高地方高校发展规划编制水平，强化规划权威性，监督规划实施，突出总体规划对各专项规划的指导约束作用。地方高校发展规划从属于高等教育发展规划，对其理论体系的探讨属于高等教育管理研究范畴，涉及到管理学、教育学等多个学科。在规划编制实践中，规划编制人员对高校发展规划编制理论体系掌握不够深入，甚至有部分学者认为规划编制中不会用到相关理论，过于重视编制的技术路线与方法，忽视规划编制理论体系，容易导致规划成果千篇一律，缺乏地方高校特色。因此，地方高校要结合地方发展需求，建立起区别于中央高校发展规划编制的理论体系。

（一）规划编制的理论基础

1. 地方高校高质量发展理论

我国正着力构建高质量的高等教育体系，地方高校面临着转型发展和提质增效，推进地方高校高质量发展是大势所趋。科学把握地方高校高质量发展的内涵是构建规划编制理论体系的重要前提。地方高校的高质量发展包括内涵发展、特色发展和创新发展等发展方式。衡量其“高质量”发展的内涵主要体现在：“立德树人”根本任务落实到位，“应用导向”的办学定位清晰明确；人才培养中心地位牢固确立，产教融合、校企合作深度推进；应用型人才培养成效显著，服务地方发展能力充分体现^[14]。基于地方高校高质量发展内涵，其战略选择与中央院校亦有区别，这对地方高校“十四五”发展规划的编制提出了新思路与新要求。

2. 高等教育体系相关理论

从高等教育体系层次来看，我国正着力构建建设以形成“全球高等教育中心”为目的的“双一流”高校体系；建设以形成“区域知识创新中心”为目的的地方高校体系；建设以实现“中国智造”为目的的高等职业教育体系。我国高等教育体系未来发展趋势是，从纵向来看，要协调好服务国家战略的“双一流”建设高校和服务区域发展的地方本科高校之间的关系，从横向来看，要协调好普通高等教育体系与职业高等教育体系之间的关系^[15]。

3. 战略组织管理相关理论

高校发展规划与经济社会发展规划方法具有一致性，理论基础来源于管理学相关理论基础。战略管理是管理者为制定组织的战略而做的工作，它是一项重要的任务，涵盖所有的基本管理职能——计划、组织、领导和控制^[16]。战略管理过程包括识别组织当前的使命、目标和战略，外部环境分析，组织内部分析，制定战略，实施战略，评估结果。SWOT分析、波士顿矩阵理论、钻石模型理论等常用于战略管理和发展规划编制实践，可以有效指导地方高校“十四五”规划编制。

4. 高校发展规划相关理论

主要包括高校战略制定、高校发展规划编制、高校发展规划实施三个部分。关于高校发展战略制定方法，主要是基于高校发展规划的基础和未来，全面研究高校发展可能拥有的外部有利条件和不利因素，研究高校发展的新生长点^[3]。关于高校发展规划的编制，有人将我国高校发展规划分为三个阶段：创立阶段、失序阶段、转型阶段^[6]，其规划编制由现状分析、发展目标与思路、主要任务和保障措施四部分构成^[8]；还有人提出了高校战略规划编制的技术、内容、方法，提出了参与方法、公开方法和信息方法^[12]。关于高校发展规划的实施，则主要包括开环型和闭环型两大规划实施评估方法与模式^[7]。

（二）规划编制的理论体系

从上述分析可知，构建地方高校发展规划理论体系需要从地方高校实际出发，结合相关理论，解决地方高校转型发展困境，加快构建应用型本科教育体系，补齐地方高校在人才培养、学科建设、科技创新、社会服务、师资队伍、国际合作等方面存在的短板，集中优势资源，走出一条地方高校高质量发展道路。因此，地方高校发展规划编制必须要转变观念，把握高质量发展的内涵，确定发展战略，制定发展规划，设计发展路径，完善发展制度，构建长效机制。

基于高质量发展构建地方高校发展规划理论体系。可以将高质量发展理论、高等教育、战略管理等相关理论进行整合，制定好地方高校“四级三类”规划编制体系。（如图1所示），按照内涵发展、特色发展、创新发展、持续发展四大理念，整合高等教育体系理论、战略规划理论等，围绕教学管理、科研管理、人才引育、国际交流、服务保障、党的建设六大主线和教育系统、管理系统、支撑系统、建设系统四大系统以及“四级三类”规划编制体系进行统筹管理。地方高校发展规划四级体系为：总体战略规划、五年发展规划、专项发展规划、院系发展规划。总体战略规划，一般是学校中长期发展规划，规划期一般为10年，重点解决学校发展战略定位与路径，地方高校转型发展规划也属于总体战略规划范畴。本文主要探讨的五年发展规划是指根据我国国民经济五年规划制定方法，对地方高校发展战略、重大项目、资源布局等方面进行科学规划。专项规划是指地方高校根据自身发展需要，按照五年规划的总体要求和目标，围绕专业建设、学科建设、师资队伍、科学研究、社会服务、国际合作与交流、校园文化建设等方面进行编制。院系规划是在学校总体规划指导下，由各学院（系）制定的发展规划，指导学院（系）未来五年的发展。三类规划涵盖了总体规划、专项规划、院系规划，强调不同类型规划具有不同的层级、定位、内容和职能。基于地方发展规划编制存在的问题，需要在融合“四级三类”规划编制体系的基础上，加强综合研究，为制定面向地方高校实现高质量发展规划提供理论支撑。

两大理论、四大理念、六大主线、四大系统以及“四级三类”规划编制体系是一个紧密相关、相辅相成的整体系统。高校发展理论是地方高校发展规划编制的基础理论与内容来源，其理论基础包括教育理论、学科组织、科研管理、战略管理、党建理论等，研究内容包括人才培养、学科建设、科学研究、高校治理、党的建设等方面。高校规划理论是地方高校发展规划编制的理论方法，其理论基础包括评估理论、战略分析理论、布局理论、系统科学、功能关系等，研究内容包括基础分析、发展战略、定位策略、任务举措、规划指标等。高校发展理论是限定性理论，规划理论是一般性理论，通过高校发展理论限定规划的思维方式，通过一般规划理论的实践总结，构建地方高校发展规划基础理论体系，突出表现在规划理念的差异性，围绕地方高校高质量发展形成内涵发展、特色发展、创新强校、持续发展等四大发展理念。落实四大发展理念，需要通过地方高等教育体系的六大主线具体执行，即教学管理、科研管理、人才引育、国际交流、服务保障、党的建设。六大主线为规划编制的具体内容，根据六大主线归纳形成四大系统，即教育系统、管理系统、支撑系统、建设系统，根据四大系统的发展需要，面向地方高校发展问题，进行融贯研究，构建四级规划编制体系，即以总体战略规划和五年发展规划为统领，以专项发展规划和院系发展规划为支撑。

图1 地方高校发展规划编制理论体系  下载原图

“十四五”时期，要解决以往地方高校发展规划存在的问题，必须要在规划编制技术路线上进行创新。当前，高校发展规划越来越重视规划技术手段的更新、规划技术方法的革新。以往地方高校发展规划编制手段和方法单一，现代信息技术、战略管理方法运用不够，前期研究不够深入，校内外调研与征求意见不充分，这些都影响了规划编制水平。此外，当前更加注重编制实用性规划，兼具指导性和可操作性，现有地方高校发展规划在可操作性和可实施性方面还有欠缺。因此，创新地方高校发展规划技术路线要从规划编制技术路线和规划实施的技术路线两方面着手。

（一）规划编制的技术路线

构建高效的地方高校发展规划需要必要的技术路线支撑（如图1所示），地方高校发展规划编制技术流程一般为：组建规划团队-开展前期研究-规划前期调研-规划文本编写-规划征求意见-规划报批、公开和执行。在具体执行过程中，要注意四个方面问题：一是要加强规划编制团队建设。打破单一部门编制规划的模式，突破部门界限，在全校范围内组建专门的规划编制领导小组和规划编制工作小组，同时成立校内规划编制专家委员会，注重对编制工作小组的理论与方法培训，提升规划执笔人的规划编制理论和实践水平。二是要提高规划前期研究水平。针对学校上一轮规划实施情况，围绕战略定位、人才培养、科学研究与社会服务、重大改革等方面的问题，可以通过课题研究形式，面向校内外进行公开招标，提升规划前期研究成果水平，为规划编制工作提供智力支持。三是要创新规划编制内容体系。一般规划编制内容包括发展现状、面临形势、研究思路与目标、重点举措和保障措施五个部分。针对不同时期、不同地方高校，规划编制的内容体系应根据学校的具体情况有所变化，特别是围绕学校发展的传统特色、重大发展战略的调整、适应地方发展的特色需求等方面，可以加大篇幅，单独成章。另外，规划中相对具体的实施计划可以以专栏形势呈现或者归纳形成几个重点工程，以《肇庆学院“十四五”事业发展规划》为例，规划在深入分析学校“十三五”时期发展的基础上，根据学校“十四五”发展思路和目标，提出的“6大重点工程、9大重要举措”，有效支撑了“十四五”期间学校的改革发展方向。四是要注重开门编制规划。规划编制需要深入的调研和广泛征求意见，切忌闭门造车。在规划编制前期、中期、后期都要需要广泛调研和征求意见。前期要深入重点部门搜集规划资料，听取学校领导、各部门和全校师生意见。中期要开展规划初步成果征求意见工作，针对相关问题，还要加强校内外调研。后期要征求校内外专家意见。只有公开、透明的开展规划编制工作，充分吸收各方意见，才能保障规划切合实际、符合需要、便于实施。五是要构建刚柔并济的规划指标体系。构建刚性约束的目标体系，地方高校发展不应追求全方位的数量增长，而应聚焦高质量发展，注重设置发展特色指标，强调在应用型人才培养、服务地方发展等方面设置特色刚性指标。兼顾地方高校的全面发展，在特色发展指标体系外，设置柔性规划指标，推动地方高校加快发展步伐，补齐发展短板。

（二）规划实施的技术路线

设计科学的规划实施的技术路线有利于推进规划的实施，主要从以下三个方面着手：

图2 地方高校发展规划编制技术路线图  下载原图

1. 建立与规划实施相配套的制度体系

发展规划是地方高校的顶层设计，具有较强的制度约束力，因此要树立规划一经制定，就要严格执行的权威理念。这需要建立与发展规划执行相配套的制度体系：首先要建立与规划相协调的资源分配制度，保障一切资源围绕发展规划来投入和分配；其次要建立规划执行监督制度，完善台账制度、考核机制和问责制度，强化规划执行的权威性，将执行情况与各单位及其负责人的工作考核、绩效分配、评优评先直接挂钩。

2. 开展规划实施评估与动态监控

建立便于实施评估的闭环式规划体系。闭环型的发展规划便于规划实施的动态监控，通过每年的指标对比即可了解规划具体的完成情况。当前地方高校发展规划普遍存在的问题是缺乏明确的目标体系，特别是一些量化指标的缺失，不利于规划的实施与评估，因此要推进闭环式发展规划的编制。推动年度评估动态监控的规划实施评估体系，一般地方高校发展规划在编制新一轮规划时，才会启动对上一轮规划实施评估，这种评估模式仅为新一轮规划编制提供参考，忽视了规划执行的过程维护。开展规划中期评估与年度动态维护，可以发现学校发展规划执行中遇到的问题，并根据学校发展面临的新形势、出现的新情况，针对性的修订规划内容，以更好的指导学校发展，具体流程见图3。

3. 要加强规划与地方院校办学资源的衔接

借鉴经济社会发展规划的相关经验^[17]，加强地方高校与学校财政预算的衔接，将地方高校发展规划纳入到学校中长期财政预算内容，并指导约束规划期每个财年的财政预算。此外，相当一部分地方院校承担着“申硕改大”的任务，在教学经费、科研经费、生师比、生均校园面积等方面要达标，大部分地方院校都面临提质增效的迫切需要与办学资源相对短缺的矛盾，学校“十四五”发展规划一方面要充分与资源部门对接，摸清家底，系统规划，让现有资源发挥最大效益；另一方面要围绕资源短缺的问题，系统谋划，提出相关具体解决方案，全面提升办学资源保障。

图3 地方高校发展规划评估体系与动态修订技术流程  下载原图

“十四五”发展规划是地方高校治理体系现代化的重要组成部分，是推动地方高校高质量发展的顶层设计。本文在梳理了高校发展规划的既有研究成果后，提出了基于高质量发展的地方高校“十四五”发展规划的理论体系和技术路线。按照四大理念（内涵发展、特色发展、创新发展、持续发展），整合高等教育体系理论、战略规划理论等，围绕六大主线（教学管理、科研管理、人才引育、国际交流、服务保障、党的建设），和四大系统（教育系统、管理系统、支撑系统、建设系统），构建了“四级三类”规划编制体系。地方高校发展规划四级体系包括总体战略规划、五年发展规划、专项发展规划、院系发展规划，三类规划涵盖了总体规划、专项规划、院系规划。地方高校发展规划编制的技术路线包括规划编制技术路线和规划实施的技术路线两方面。规划编制技术路线要聚焦规划团队建设、规划前期研究、创新规划编制内容体系、注重开门编制规划四个方面；规划实施的技术路线要注重建立与规划实施相配套的制度体系、开展规划实施评估与动态监控、加强规划与办学资源的衔接。通过构建以上规划编制理论体系与技术路线，以推动地方高校转型发展落到实处，真正推动地方高校走上高质量发展道路。

地方高校“十四五”发展规划理论体系和技术路线都有待在实践中进一步完善和提高。新时期我国着力推动建立高质量发展的高等教育体系，对地方高校提出了新的要求，这些新变化必将继续推动地方高校规划编制理论的创新和发展。